政府購買公共服務(wù)的實踐評析

孫肖遠

政府購買公共服務(wù)的實踐評析

孫肖遠

購買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，既是推進社會管理體制改革創(chuàng)新、提供更好的公共服務(wù)的必要選擇，也是進一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。購買公共服務(wù)在政府部門與企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織之間架起了互動的“橋梁”，是當(dāng)前政府轉(zhuǎn)型具有實質(zhì)性意義的改革舉措。

一、國內(nèi)政府購買公共服務(wù)探索實踐

國內(nèi)政府購買公共服務(wù)探索實踐已形成幾個比較有影響和特點的模式：

目錄指導(dǎo)型。廣東省、市、縣三級政府已陸續(xù)出臺以下三類目錄：第一類是政府需要轉(zhuǎn)移出來的職能的目錄；第二類是政府向社會組織購買服務(wù)的目錄，包括服務(wù)的內(nèi)容、名稱、項目、價格等；第三類是承接公共服務(wù)的主體——社會組織的目錄。該目錄為政府轉(zhuǎn)變職能和社會組織承接政府部門職能轉(zhuǎn)移提供了明確指導(dǎo)，也為社會組織發(fā)展指明了方向，在服務(wù)產(chǎn)品需求方和供給方之間架起了“橋梁”。

管辦分離型。無錫市在2008年就出臺了《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)改革的實施意見》，把部分公共服務(wù)從政府機構(gòu)職能中剝離出來，交給社會服務(wù)機構(gòu)提供，政府則重點加強對公共服務(wù)的監(jiān)管。目前政府購買公共服務(wù)已覆蓋市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、信息化服務(wù)和公共文化等16個領(lǐng)域，全市30萬元以上的服務(wù)類項目全部納入政府采購，2012年服務(wù)類采購金額達到12億元。政府購買服務(wù)改變了以往的資金撥付方式，資金撥付結(jié)合項目進展情況，與考核評估結(jié)果掛鉤，提高了財政資金的使用效率。

社區(qū)服務(wù)型。2003年11月，南京市鼓樓區(qū)在全國率先創(chuàng)建“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，以政府購買服務(wù)的方式與社會養(yǎng)老機構(gòu)合作，免費為孤寡、獨居老人和困難老人家庭提供日常生活照料服務(wù)。從2006年起，將購買居家養(yǎng)老服務(wù)的費用納入年度財政預(yù)算，十年來僅社會化養(yǎng)老服務(wù)一項，鼓樓區(qū)財政投入就達7500萬元。

需求推動型。寧波市從2004年起就積極嘗試推行政府購買公共服務(wù)改革，購買領(lǐng)域從居家養(yǎng)老、公共文化逐步拓展到公共衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、法律援助、人民調(diào)解等多個領(lǐng)域，順應(yīng)了居民公共服務(wù)需求的變化趨勢。通過項目化運作、公益創(chuàng)投等購買方式創(chuàng)新，為公益性社會組織提供資金、場地、技術(shù)、人員等支持，鼓勵社會組織為居民提供更多個性化、多樣化的服務(wù)。

但國內(nèi)政府購買公共服務(wù)仍存在的一些問題，主要有：

政府部門購買公共服務(wù)的動力不足。政府購買服務(wù)項目與財政資金管理銜接不暢，由于政府購買服務(wù)的項目資金管理服從于專項資金管理，部門力推缺乏資金保障的項目實施政府購買服務(wù)，以此作為爭取專項資金的工具，而已有足額預(yù)算資金保障的項目實施政府購買服務(wù)試點則缺乏積極性。把政府履行公共服務(wù)職能片面理解為只能由政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品，每當(dāng)需要增加新的公共服務(wù)事項，就產(chǎn)生較強的擴張機構(gòu)和人員的沖動。

政府購買服務(wù)資金的規(guī)模過于小而散。目前政府購買服務(wù)還處于探索階段，資金規(guī)模總體上還比較小，而且政出多門，屬于“零敲碎打”，購買資金缺乏統(tǒng)籌整合，具有較大程度的不確定性。政府購買服務(wù)節(jié)約財政資金的效果也不明顯，政府購買服務(wù)項目資金與現(xiàn)有專項資金和部門預(yù)算資金缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，還未形成此消彼長的平衡機制。

公開平等競爭的購買機制尚不健全。目前購買服務(wù)的方式已多樣化，有單一來源采購、委托管理、項目申請、意向性談判、資助、憑單等，但公開競標(biāo)占全部購買公共服務(wù)的比例還很不足，存在著購買雙方非獨立的形式性購買等問題。不通過公開競爭的購買服務(wù)，意味著委托方和受托方直接掛鉤，很容易使購買方直接干預(yù)社會組織內(nèi)部事務(wù)和具體工作方式。

政府購買公共服務(wù)的市場還沒有形成。長期以來，公共服務(wù)由政府部門及所屬事業(yè)單位壟斷，沒有形成健全的公共服務(wù)市場，政府購買的選擇往往非常有限，競爭難以充分開展。社會組織培育不充分，專業(yè)化水平不高，社會公信力不足，其承接服務(wù)的能力偏弱，也是公共服務(wù)市場難以形成的重要因素。

影響國內(nèi)政府購買公共服務(wù)推進的制約因素主要有以下方面：

法律法規(guī)不健全。我國的法律法規(guī)對政府購買公共服務(wù)還無明確規(guī)定，《政府采購法》對“服務(wù)的行為”的理解僅限于政府自身運行范圍，比如后勤、信息化維護等，而政府為公眾提供的服務(wù)并沒有納入政府采購的范圍。

政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍界定不夠清晰。由于服務(wù)項目的選擇原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件不夠明確，有可能把本應(yīng)由政府部門直接提供的服務(wù)項目要求政府購買，而把應(yīng)推向市場的服務(wù)項目變換方式仍由政府來承擔(dān)。公共服務(wù)不同于一般的公共產(chǎn)品，種類繁雜，對公共服務(wù)的計量及質(zhì)量評價十分困難，造成監(jiān)管評估成本較高。

政府購買服務(wù)的過程管理能力不強。以下因素直接導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)引入競爭機制后效果仍不明顯：作為賣家的社會組織與政府之間一旦有利益關(guān)系，就難以避免購買行為的內(nèi)部化；在購買過程中消費者基本上處于缺席狀態(tài)，導(dǎo)致終端消費者難以得到服務(wù)的實惠；有些地方政府購買服務(wù)一買了之，不對服務(wù)效果和質(zhì)量進行監(jiān)督評估。

圍繞基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，現(xiàn)階段政府購買公共服務(wù)的項目主要向弱勢群體傾斜，覆蓋范圍逐步從城區(qū)向公共服務(wù)比較薄弱的農(nóng)村延伸。隨著社會組織提供公共服務(wù)能力的提高，將從初期階段的購買服務(wù)崗位為主轉(zhuǎn)向購買服務(wù)項目為主。社會組織和政府的關(guān)系將由依賴非競爭性轉(zhuǎn)向獨立競爭性，但社會組織的發(fā)育和公共服務(wù)市場的形成還有一個過程?；竟卜?wù)公辦民營化也是一個發(fā)展趨勢，如杭州市余杭區(qū)在2002至2003年將原由政府和集體開辦的29所衛(wèi)生院全部拍賣，共拍得7500萬元，2010年政府財政斥資3億元又將其中28所衛(wèi)生院收回。

二、國外政府購買公共服務(wù)實踐經(jīng)驗啟示

政府購買公共服務(wù)面臨合同管理困境。從公共服務(wù)購買雙方關(guān)系的獨立性和購買程序的競爭性兩個維度劃分，國外政府向社會組織購買公共服務(wù)有四種模式：獨立關(guān)系競爭性購買模式、獨立關(guān)系非競爭性購買模式、依賴關(guān)系非競爭性購買模式、依賴關(guān)系競爭性購買模式。實踐表明，任何一種購買模式都面臨風(fēng)險，政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險主要來自于供應(yīng)商壟斷、購買雙方的投機行為。面向社會的公共服務(wù)合同管理具有極大的復(fù)雜性，從國外實踐的案例中發(fā)現(xiàn)，在五種情況下政府對服務(wù)合同的管理較為困難：一是私人獲益的比例降低；二是對產(chǎn)出的衡量困難；三是對產(chǎn)出進行衡量的時間長；四是產(chǎn)出為無形的；五是供應(yīng)方減少。

政府購買公共服務(wù)存在道德風(fēng)險。美國地方政府購買公共服務(wù)較為普遍，在選擇替代性服務(wù)提供方式時，90%的服務(wù)使用合同外包。但政府直接提供公共服務(wù)還是最主要的方式，比例一直在50%以上。近年來，逆向合同承包呈增長態(tài)勢，2002至2007年，公共服務(wù)供給從合同外包形式逆轉(zhuǎn)為政府直接提供的比例約為13%。其主要原因是：公共服務(wù)民營化節(jié)約費用的效果并不明顯；外包服務(wù)質(zhì)量大打折扣，合同外包對費用的節(jié)省主要來自于犧牲服務(wù)水平和質(zhì)量；權(quán)力尋租腐敗問題大量滋生，絕大多數(shù)腐敗案件與外包的回扣有關(guān)，公共服務(wù)合同外包被認(rèn)為是西方國家腐敗產(chǎn)生的最主要原因之一。

以社會企業(yè)為代表的第三部門迅速崛起。20世紀(jì)90年代末，社會企業(yè)就開始受到歐美各國政府的重視。2002年7月，英國政府制定了《社會企業(yè)：邁向成功的戰(zhàn)略》發(fā)展規(guī)劃，確立了“為社會企業(yè)發(fā)展?fàn)I造支持性環(huán)境”、“使社會企業(yè)成為運轉(zhuǎn)良好的事業(yè)”、“建立社會企業(yè)的知識和價值體系”等戰(zhàn)略目標(biāo)。美國總統(tǒng)奧巴馬上任后，在白宮成立了“社會創(chuàng)新與公民參與辦公室”，旨在促進政府與私企、社會企業(yè)家和公眾之間的伙伴關(guān)系。近年來，為了突出社會企業(yè)的重要性和改善社會企業(yè)的制度環(huán)境，意大利、英國、波蘭等國紛紛對社會企業(yè)進行立法或修訂相關(guān)法律。在變更法律框架比較困難的情況下，實施認(rèn)證成為一種比較可行的方法，2007年韓國政府頒布的《社會企業(yè)促進法》，制定了認(rèn)定社會企業(yè)的七項標(biāo)準(zhǔn)。英國政府支持民間機構(gòu)出臺的社會企業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，其中影響較大的有SEM認(rèn)證。近年來，國外社會企業(yè)的迅速崛起主要得益于政府以下方面的政策支持：通過公共采購方式給予社會企業(yè)更多的發(fā)展機會，在現(xiàn)行的政府采購框架中，明確將社會企業(yè)納入采購對象；對社會企業(yè)的稅收優(yōu)惠往往是給予向社會企業(yè)投資的個人或機構(gòu)，以鼓勵社會資本投向社會企業(yè)，如英國對社會企業(yè)投資方所得或公司稅減免25%；通過設(shè)立半官方機構(gòu)和為相關(guān)機構(gòu)提供資金的方式，為社會企業(yè)提供咨詢和信息服務(wù)支持，還鼓勵大學(xué)、研究機構(gòu)和社會培訓(xùn)機構(gòu)開展社會企業(yè)的教育、研究和培訓(xùn)。

三、推進政府購買公共服務(wù)的路徑選擇

政府購買公共服務(wù)涉及多個主體，包括作為資金撥付者、監(jiān)管者的財政部門，作為提供者、購買者、激勵者和監(jiān)督者的職能部門，作為生產(chǎn)者、承接者的企業(yè)或者非營利組織，以及作為使用者、消費者的社會公眾。其過程需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，即需求信息收集、制定指導(dǎo)目錄、立項申報、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)督反饋、績效評估、制度創(chuàng)新等。為了實現(xiàn)以民為本的價值取向和公共利益的目標(biāo)追求，推進政府購買公共服務(wù)需要堅持需求導(dǎo)向、績效導(dǎo)向和公平導(dǎo)向的原則，各個主體在不同環(huán)節(jié)上努力做到緊密協(xié)作、有機銜接、良性互動。

把公眾需求作為購買服務(wù)活動的起始環(huán)節(jié)，健全公共服務(wù)購買目錄篩選機制。西方國家曾因為公共服務(wù)過分地市場化和私人化，導(dǎo)致其公共性和公正性下降。因此，在推進政府購買公共服務(wù)的過程中，一開始就要注意從效率取向更多地轉(zhuǎn)到公平取向，從強調(diào)較低的成本轉(zhuǎn)向強調(diào)公眾的廣泛參與，通過創(chuàng)新公共服務(wù)項目的選擇機制，讓這一購買活動能夠充分體現(xiàn)公眾的意愿和訴求。首先，將需求調(diào)查納入到政府購買的流程之中，針對公眾不滿意的服務(wù)或者公眾急需的服務(wù)項目提出購買目錄建議；其次，健全公共服務(wù)購買項目甄別機制，確保購買的服務(wù)都屬于公共服務(wù)，防止公共財政資金被濫用；再次，成立由社會公眾、專家學(xué)者、社會組織以及財政部門等代表組成的篩選委員會，篩選出屬于績效易于鑒別、政府容易監(jiān)管、群眾的確需要且購買者之間具有競爭性的公共服務(wù)項目。

健全購買服務(wù)的招投標(biāo)機制和過程控制機制，推動購買服務(wù)的獨立性、競爭性和績效性。增強購買服務(wù)招投標(biāo)過程的透明性和公開性，讓政府部門的權(quán)力退出招投標(biāo)環(huán)節(jié)，把政府壟斷供給的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會和市場，使公共服務(wù)的供給方之間形成適度競爭。政府購買服務(wù)在政府與社會組織或企業(yè)之間形成了“委托—代理”關(guān)系，社會組織或企業(yè)有可能采取機會主義行為，因此對服務(wù)項目的實施要實行過程控制和監(jiān)督。由于許多公共服務(wù)項目的實施過程是社會組織進行服務(wù)生產(chǎn)的過程，同時也是社會公眾進行服務(wù)消費的過程，公共服務(wù)生產(chǎn)與消費所具有的同一性特點，使作為服務(wù)對象的社會公眾最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)充分賦予公眾評價、監(jiān)督、反饋的權(quán)利，建立社會公眾、社會組織和政府部門之間針對項目實施情況的動態(tài)信息反饋渠道，以提升公共服務(wù)的社會滿意度。

大力發(fā)展社會企業(yè)，加強公共服務(wù)資源整合中的自組織能力建設(shè)。非營利組織主要依靠政府撥款、企業(yè)和個人捐助來維持公益項目的運作以及組織自身的發(fā)展，是一種較為被動的發(fā)展模式。而社會企業(yè)通過非營利組織與企業(yè)組織的創(chuàng)造性結(jié)合，兼具社會性和商業(yè)性的運作模式，具有較強的組織效率和自組織能力。加快制定社會企業(yè)法律規(guī)范，明確社會企業(yè)與社會組織、商業(yè)企業(yè)（包括福利企業(yè)）之間的關(guān)系，推動符合條件的民辦非企業(yè)單位、福利企業(yè)轉(zhuǎn)為社會企業(yè)，使其在具有社會企業(yè)法律身份后，能夠享受相應(yīng)的政策扶持和稅收優(yōu)惠。發(fā)展社會企業(yè)需要從三方面形成推動合力：一是吸引戰(zhàn)略性社會投資進入公共服務(wù)領(lǐng)域，以減輕政府面臨的財政壓力；二是提升非營利組織的造血能力，降低對政府資金扶持的依賴程度；三是促進“企業(yè)社會責(zé)任”向社會企業(yè)的轉(zhuǎn)型，推動商業(yè)企業(yè)為社會創(chuàng)造更多的“共享價值”。

發(fā)揮街道直接面向基層群眾的綜合服務(wù)功能，建立以街道為樞紐的公共服務(wù)分級負(fù)責(zé)管理體制。省市層面主要負(fù)責(zé)制定購買公共服務(wù)的配套政策和法規(guī)，統(tǒng)籌安排專項資金及其管理辦法，指導(dǎo)縣區(qū)公共服務(wù)購買實踐。縣區(qū)層面主要負(fù)責(zé)制定并落實本級公共服務(wù)購買計劃，做好資金預(yù)算與安排，檢查、指導(dǎo)和評估街道公共服務(wù)購買實踐。街道作為承上啟下的樞紐組織和公共服務(wù)購買實踐的主體，負(fù)責(zé)公共服務(wù)項目收集整理、立項申報、檢查落實、監(jiān)督評估，統(tǒng)一管理和使用公共服務(wù)經(jīng)費，以及街道社區(qū)服務(wù)中心的運行。發(fā)揮街道職能應(yīng)主要體現(xiàn)在以下方面：明確基層公共服務(wù)項目的設(shè)計、申報、審批、公開招投標(biāo)和組織實施的準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，推動服務(wù)項目產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；強化項目購買合同管理，制訂權(quán)責(zé)清晰的項目合同條款，并加強對合同實施過程的監(jiān)管；推進社會組織孵化器建設(shè)，加快培育發(fā)展公益類、服務(wù)類社會組織，提高社會組織承接公共服務(wù)的能力。

圍繞履行公共服務(wù)職能明確政府有關(guān)部門的分工職責(zé)、協(xié)作機制，提高公共服務(wù)行政效能。政府購買公共服務(wù)是一項涉及面廣、改革難度大的系統(tǒng)工程，涉及財政、審計、監(jiān)察、勞動、民政、衛(wèi)生、教育、文化等多個部門，需要建立健全分工協(xié)作機制。財政部門負(fù)責(zé)牽頭制定政府購買公共服務(wù)制度，指導(dǎo)購買公共服務(wù)項目的確定、監(jiān)督購買主體依法開展購買服務(wù)工作，推動政府購買公共服務(wù)的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價等工作；購買主體的部門負(fù)責(zé)具體購買服務(wù)項目的申報和組織實施，對承接方提供的公共服務(wù)進行跟蹤監(jiān)督，在項目完成后組織驗收和績效考核；審計、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對政府購買公共服務(wù)資金進行審計監(jiān)督、購買環(huán)節(jié)進行程序監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題提出改進建議；采購機構(gòu)負(fù)責(zé)對進行集中采購的政府購買公共服務(wù)項目組織購買，審核購買主體提出的采購需求，嚴(yán)格依法執(zhí)行采購程序。

（作者系江蘇省社科院馬克思主義研究所研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰