當(dāng)前語境下的檢察改革趨勢與發(fā)展

俞波濤

當(dāng)前語境下的檢察改革趨勢與發(fā)展

俞波濤

十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第九部分專門就“推進(jìn)法治中國建設(shè)”對今后一段時期的司法體制、行政體制等改革作出了戰(zhàn)略部署，必將給包括檢察機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)帶來長足和深遠(yuǎn)的影響，在給檢察工作帶來新的發(fā)展機遇的同時，也帶來了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。當(dāng)前，檢察體制、檢察權(quán)力運行機制需要改革的問題還很多。筆者結(jié)合十八屆三中全會精神，主要就一些關(guān)注度高的重點問題作一番思考與分析。

一、領(lǐng)導(dǎo)體制改革：應(yīng)由多頭領(lǐng)導(dǎo)向垂直領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變

目前，從檢察工作的實踐看，基層檢察機關(guān)在接受上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的同時，還必須自覺接受同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)、人大及其常委會的監(jiān)督。地方政府雖不是檢察機關(guān)的法定領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，但政府在人、財、物的管理上相當(dāng)程度地“管住了”檢察院，這種“管”實際上也含有“領(lǐng)導(dǎo)”的成分。在這種多頭領(lǐng)導(dǎo)體制之下，弊端顯而易見：一是檢察機關(guān)的人、財、物主要受制于地方，在一定程度上導(dǎo)致檢察權(quán)地方化，嚴(yán)重影響了檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。二是管人與管事相脫節(jié)，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，使檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系受到削弱，上令下從得不到很好落實，領(lǐng)導(dǎo)體制的作用得不到有效發(fā)揮。三是在經(jīng)費保障方面，盡管中央近年來逐步加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于經(jīng)費保障體制還很不完善，經(jīng)費問題成為制約檢察工作發(fā)展的重要因素，尤其是中西部一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察機關(guān)經(jīng)費困難問題特別突出。

毋庸置疑，為了保證檢察權(quán)的獨立公正和高效統(tǒng)一運行，加強檢察機關(guān)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理是今后檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的方向。鑒于省級檢察院在地方檢察機關(guān)組織體系中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，在最高人民檢察院與市、縣級檢察院之間具有承上啟下的重要作用。因此，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制最為適宜?？上驳氖?，黨中央充分認(rèn)識到了依法獨立公正行使檢察權(quán)和審判權(quán)的重要性，十八屆三中全會《決定》指出：要“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”，這無疑是一項具有試水性和突破性的重大決策。

當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)體制的變革不可能一蹴而就，必須有一個從量變到質(zhì)變的漸進(jìn)過程。筆者認(rèn)為，可以分三步走：第一步，目前，要重點理順和規(guī)范不同領(lǐng)導(dǎo)主體的領(lǐng)導(dǎo)范圍、程序和方式。第二步，以檢察業(yè)務(wù)工作一體化為切入點，特別是對檢察權(quán)一體化運作過程中，上下級檢察院之間的案件管轄、辦案程序、法律效力及績效考評等問題作出明確規(guī)定?？梢栽跅l件基本成熟的業(yè)務(wù)條線試點開展集中辦案工作。比如，針對反瀆案件的特殊性，考慮在市一級檢察機關(guān)成立統(tǒng)一的反瀆機構(gòu)，有效減少地方的不當(dāng)干預(yù)。同時，擴(kuò)大干部協(xié)管范圍，對一些重點業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，如反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等實行由備案到上提一級管理的轉(zhuǎn)變。第三步，全面推行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，在此前提下，積極推進(jìn)財政人事制度改革。一方面，建立檢察機關(guān)財政保障體制，可以借鑒海關(guān)、稅務(wù)機關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算單列，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分級負(fù)責(zé)”的方式，盡快建立“地方足額上繳，中央統(tǒng)籌預(yù)算，系統(tǒng)層層下?lián)堋钡呢斦Ｕ象w制，每年由最高人民檢察院根據(jù)地方各級人民檢察院的具體情況統(tǒng)一編制財政預(yù)算報中央批準(zhǔn)，并分級撥付。經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財政預(yù)算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將檢察機關(guān)活動經(jīng)費從地方財政剝離出來，以經(jīng)濟(jì)獨立有效保障檢察權(quán)的統(tǒng)一行使。另一方面，改革檢察機關(guān)相應(yīng)的人事管理制度。強化上級檢察院對下級檢察院的組織領(lǐng)導(dǎo)，取消按照地域管轄由地方黨委推薦和考察，同級人大及其常委會選舉任命檢察長、檢察員的做法，按照檢察官的等級由上級檢察機關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行任免，真正由檢察機關(guān)掌握檢察官職位職級晉升的主導(dǎo)權(quán)。

二、人員管理改革：應(yīng)由同質(zhì)管理向分類管理轉(zhuǎn)變

長期以來，我國一直把檢察官等同于行政機關(guān)干部，完全套用行政管理模式進(jìn)行管理。在人員錄用、工作獎懲等方面，與行政機關(guān)并無多大區(qū)別。甚至在辦案工作中，也一直沿用“辦案人員→科（處）長→（副）檢察長”層層審批的模式，極大地扼殺了檢察官作為檢察權(quán)行使主體的地位與作用。同時，由于缺乏科學(xué)的分類管理，檢察官與書記員、司法行政人員混崗，職責(zé)不清，檢察官不得不專注于一些諸如復(fù)印案件材料、查詢相關(guān)資料等輔助性的事務(wù)工作，妨礙了檢察官素質(zhì)的提高和辦案效率。而在一些非業(yè)務(wù)部門，具有法律職務(wù)的檢察人員卻因工作性質(zhì)和工作需要不能履行司法職能，造成這部分司法資源的極大浪費。此外，檢察官的工資、待遇與公務(wù)員也幾無差別，從某種程度上講，甚至還低于行政執(zhí)法機關(guān)的公務(wù)員。職業(yè)準(zhǔn)入資格的提高杜絕了許多低學(xué)歷的人進(jìn)入檢察機關(guān)的路子，而工資待遇偏低的事實卻使得許多本科以上畢業(yè)生不愿選擇檢察官職業(yè)。由此造成基層檢察官后繼乏人的問題越來越突出，特別是西部地區(qū)檢察隊伍青黃不接現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

可以說，檢察機關(guān)現(xiàn)行的隊伍管理模式基本上是沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代下形成的黨政干部管理模式，把檢察官當(dāng)成公務(wù)員來管理，這并不符合我國《憲法》以及《人民檢察院組織法》、《檢察官法》對檢察官的定位。2013年3月1日，中共中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見〉的通知》，檢察人員分類管理制度改革意見正式出臺，這為檢察人員分類管理提供了有力的制度保障。十八屆三中全會《決定》也明確指出：要“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度，健全職業(yè)保障制度”。又將這項改革上升到了中央頂層設(shè)計的層面，使我們有理由相信檢察人員分類制度改革可以取得預(yù)期效果。

筆者認(rèn)為，基于檢察職業(yè)的特殊性，應(yīng)根據(jù)法律及有關(guān)政策規(guī)定，按照各類檢察人員的工作性質(zhì)、基本職能、崗位特點和工作規(guī)律等進(jìn)行科學(xué)合理的分類管理。這對于優(yōu)化檢察權(quán)配置，形成良好的組織結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)向更加符合檢察權(quán)運行規(guī)律的司法管理模式的轉(zhuǎn)變，具有十分重要的意義。具體而言，第一類是檢察官。指具有檢察官資格，依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，包括各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。對檢察官應(yīng)實行單獨的職務(wù)和工資序列，不再按照國家公務(wù)員管理機構(gòu)規(guī)定的行政等級標(biāo)準(zhǔn)確定，強化檢察官的職業(yè)保障。第二類是檢察輔助人員。指輔助檢察官從事各種事務(wù)性工作的人員，包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)下履行對直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查，協(xié)助檢察官審查各類案件，草擬案件審查報告及有關(guān)法律文書等職責(zé)。書記員承擔(dān)案件的記錄工作，負(fù)責(zé)案件的收轉(zhuǎn)登記、歸檔和法律文書的收發(fā)轉(zhuǎn)遞，以及檢察官交辦的其他事項。司法警察辦理傳喚、押解、看管等強制性事項，參與并協(xié)助執(zhí)行強制措施，預(yù)防和制止妨礙檢察活動的違法犯罪行為，保證檢察工作順利進(jìn)行。檢察技術(shù)人員接受指派對與犯罪有關(guān)的場所、物品、人身、尸體進(jìn)行勘驗或者檢查，對檢察官承辦案件中的某些專門性問題進(jìn)行鑒定并出具鑒定結(jié)論。第三類是檢察行政人員。指從事行政管理事務(wù)，為檢察官行使檢察職權(quán)提供后勤保障的人員，主要負(fù)責(zé)各級人民檢察院的政工黨務(wù)、行政事務(wù)，為開展檢察工作提供辦公服務(wù)、交通服務(wù)、行政管理、財物裝備管理等。此外，還必須合理確定檢察官、檢察輔助人員和檢察行政人員的比例，積極推行和完善檢察官統(tǒng)一招錄、有效交流、逐級遴選機制，真正做到人盡其才、才盡其用，將更加精干的力量配備到辦案一線。

三、職務(wù)犯罪偵查改革：應(yīng)由差別對待向優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變

《決定》提出:“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力運行機制?！痹跈z察機關(guān)的職權(quán)配置方面，最受關(guān)注的便是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與運行問題。對此，筆者認(rèn)為，可從以下幾個方面進(jìn)行改革：

改革職務(wù)犯罪偵查措施。檢察機關(guān)在行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)時，與公安、安全等偵查機關(guān)并無任何實質(zhì)性的差異，但在立法上卻始終處于弱勢的位置，一直受到差別化的對待。最典型的就是技術(shù)偵查手段的適用問題。新《刑事訴訟法》盡管賦予了檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪偵查中采用技術(shù)偵查手段的權(quán)力，但卻規(guī)定由公安機關(guān)執(zhí)行，這將使檢察機關(guān)運用技術(shù)偵查的效果大打折扣。檢察機關(guān)的決定由不同的機關(guān)執(zhí)行，難免造成一些偏差和負(fù)面影響。比如，泄露偵查秘密，降低偵查效率等。實際上，雖然公安機關(guān)、國家安全機關(guān)擁有技術(shù)偵查措施的決定和執(zhí)行權(quán)，但作為同樣擁有偵查職能的檢察機關(guān)卻不能同等享有這些權(quán)力，體現(xiàn)出立法在偵查手段配置上的不均衡。為此，筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)要力爭盡快解決技偵權(quán)力的殘缺性問題，主要做好以下幾點：一是全力推進(jìn)偵查信息化建設(shè)，為技偵措施的全面適用奠定必要的技術(shù)、信息及經(jīng)驗基礎(chǔ)。二是積極探索外線偵查措施，不斷完善秘密偵查措施的手段。三是強力推進(jìn)科技強偵工作，為技偵措施的全面適用積累必要的實證基礎(chǔ)。四是在偵查機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門的技術(shù)部門，先行自行實施一部分侵權(quán)性不強、技術(shù)難度不高、歸屬尚不明確的技術(shù)措施。在基本條件逐步具備后，可采取自下而上的辦法，與公安機關(guān)會簽文件，以公安機關(guān)派駐機構(gòu)的名義獨立開展工作，最終再推動立法的確認(rèn)。

改革職務(wù)犯罪偵查職權(quán)配置。法律應(yīng)擴(kuò)大檢察機關(guān)的偵查權(quán)限，賦予檢察機關(guān)特別偵查權(quán)，更加有力地打擊腐敗犯罪。一方面，賦予與職務(wù)犯罪案件相互交織的案件的偵查權(quán)。在腐敗犯罪與普通犯罪相互交織的案件中，因為腐敗犯罪案件的證據(jù)收集和固定比其他普通刑事案件更難，如果單純從其腐敗犯罪入手，或從犯罪嫌疑人的口供入手，往往收效甚微。如果從相關(guān)聯(lián)的其他普通刑事案件入手，綜合考慮腐敗犯罪嫌疑人在互涉案件中留下的犯罪“痕跡”和反偵查舉動，就有利于檢察機關(guān)及時制定和調(diào)整偵查方案和確定偵查方向。統(tǒng)籌考慮兩類不同性質(zhì)的案件，在偵查謀略上采取以案破案，或者利用其中一案的證據(jù)作為偵破另一案件的手段，可以保證證據(jù)收集的有效性和準(zhǔn)確性，提高偵查水平和辦案質(zhì)量。另一方面，賦予對職務(wù)犯罪案件的上下游案件的偵查權(quán)。職務(wù)犯罪案件往往具有上下游犯罪，如果職務(wù)犯罪與相關(guān)犯罪由同一機關(guān)管轄，則可以減少對犯罪查辦的難度，統(tǒng)一偵查步驟，協(xié)調(diào)偵查行為，避免相互扯皮和推諉。許多證據(jù)具有“互證性”，特別是人證，同一機關(guān)負(fù)責(zé)，也可減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約司法資源。

改革職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)設(shè)置。檢察機關(guān)的偵查權(quán)在內(nèi)部分屬反貪、反瀆、監(jiān)所、舉報中心等部門，屬于一種典型的分散型模式，其弱點不言而喻，如導(dǎo)致偵查力量分散、人力資源浪費等。職務(wù)犯罪偵查“一體化”的目標(biāo)是非常正確的，具體來說，可以建立高度集中的“三級一體化”職務(wù)犯罪偵查體制。在現(xiàn)有的反貪污賄賂部門和反瀆職侵權(quán)部門的基礎(chǔ)上，高檢院組建職務(wù)犯罪偵查總局，在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立職務(wù)犯罪偵查局，在地級市設(shè)立職務(wù)犯罪偵查分局，區(qū)縣則不再設(shè)立職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)。如果這種調(diào)整難度較大，也可以選擇重點進(jìn)行突破。比如，對于普遍覺得發(fā)現(xiàn)線索難、取證難、定性難的瀆職侵權(quán)犯罪，有必要從基層檢察院上提一級集中辦案，由市級院統(tǒng)一牽頭指揮辦理。

四、訴訟監(jiān)督改革：應(yīng)由統(tǒng)一行使向適度分離轉(zhuǎn)變

《決定》還提出：“健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機制，加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督”，“推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度”，強調(diào)“國家尊重和保障人權(quán)”。這表明，檢察機關(guān)既要不斷強化法律監(jiān)督職能，也應(yīng)自覺接受必要的監(jiān)督制約。

為此，檢察機關(guān)要認(rèn)真貫徹實施修改后的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》，強化公正、程序、證據(jù)、效率意識，全面加強對偵查、審判、執(zhí)行等活動的法律監(jiān)督，切實尊重和保障人權(quán)，維護(hù)司法公正。需要注意的是，行使訴訟監(jiān)督職能要強調(diào)檢察機關(guān)對訴訟活動的程序性監(jiān)督，重點是：一是加強對公安機關(guān)偵查行為的監(jiān)督，拓寬發(fā)現(xiàn)偵查違法行為的方式和途徑。既要努力從審查批捕案件中獲取監(jiān)督線索，還要完善提前介入機制，對偵查活動實行同步監(jiān)督。二是加強對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督，以新《刑事訴訟法》為依據(jù)，完善同步監(jiān)督機制，明確規(guī)定發(fā)現(xiàn)、審查、處理的相關(guān)程序，加強對減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行全過程的監(jiān)督。三是加強對審判活動的監(jiān)督，特別是加強對法院終局裁決的監(jiān)督，通過正確行使抗訴權(quán)對法院的判決結(jié)果積極進(jìn)行監(jiān)督。

同時，檢察權(quán)的規(guī)范運行也離不開權(quán)力制約機制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)在宏觀體制上進(jìn)一步推進(jìn)公、檢、法之間關(guān)系的制約機制，確保權(quán)力的受制性。可逐步建立控訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離的檢察權(quán)運行模式。控訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的兩個重要組成部分，性質(zhì)和特征的不同決定了二者運行方式、狀態(tài)和程序的不同。目前存在的控訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)相結(jié)合、由一個部門承擔(dān)的運行機制，往往導(dǎo)致顧此失彼、互相沖突、此消彼長的弊端，同時，也無法確保監(jiān)督權(quán)的超然、中立和公正行使。因此，很有必要將控訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離，由不同的主體來行使。這樣不僅有利于檢察權(quán)的公正合理行使，其實也是一個協(xié)調(diào)和平衡檢察職能與審判職能相互關(guān)系的制度安排，從而為檢察活動和審判活動劃定一個清晰的邊界。具體而言，按照控訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離的思路，堅持制約和效能的原則，將立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督的職權(quán)從批捕、公訴部門、控申部門、監(jiān)所檢察部門中分離出來，設(shè)立專門的刑事訴訟監(jiān)督部門承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。同時，訴訟監(jiān)督運行程序的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的訴訟規(guī)律和“知情、調(diào)查、糾正、反饋”的監(jiān)督活動規(guī)律。認(rèn)真總結(jié)訴訟監(jiān)督工作實踐經(jīng)驗，對知情的渠道和途徑、調(diào)查的主體、范圍和方法、糾正違法的形式和途徑、被監(jiān)督機關(guān)接受監(jiān)督的義務(wù)、監(jiān)督的效力等程序作出明確的規(guī)定，努力構(gòu)建符合檢察實際的權(quán)責(zé)清晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、便捷高效、監(jiān)督有力的訴訟監(jiān)督權(quán)運行程序。

此外，公民參與司法是近年來域外司法改革的一項成功經(jīng)驗，也是司法獲得民眾信任的重要方式，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建科學(xué)有效的檢察外部制約機制的重要一環(huán)。目前，檢察機關(guān)已在全國推行人民監(jiān)督員制度，對于改革和規(guī)范檢察權(quán)運行具有重要意義。在新形勢下，要確保人民監(jiān)督員制度最大限度地發(fā)揮實際效果，還應(yīng)積極拓寬監(jiān)督范圍，不斷規(guī)范監(jiān)督程序，還有賴于相關(guān)制度的構(gòu)建與完善，并進(jìn)一步推動人民監(jiān)督員制度上升到立法層面，用法律的形式固定近年來的改革和發(fā)展成果。

（作者系鎮(zhèn)江市人民檢察院黨組書記、檢察長）

責(zé)任編輯：戴群英