再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考與對(duì)策建議

溫宗國(guó)

（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100084）

再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考與對(duì)策建議

溫宗國(guó)

（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100084）

再生資源產(chǎn)業(yè)對(duì)于破解我國(guó)資源環(huán)境約束、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的支撐作用。但是我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，面臨管理體系不善、技術(shù)裝備落后、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺位和產(chǎn)業(yè)政策不清等突出問(wèn)題。對(duì)此，提出六點(diǎn)具體建議，包括：加強(qiáng)立法和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建再生資源高效回收體系，推動(dòng)技術(shù)裝備升級(jí)和推廣，完善配套財(cái)稅政策，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌和部門(mén)政策銜接，加強(qiáng)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融合等。

再生資源產(chǎn)業(yè)；回收體系；政策分析

再生資源產(chǎn)業(yè)是我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，約占節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的60%以上，也是世界范圍內(nèi)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)仍然處于發(fā)展初期，面臨著戰(zhàn)略定位、政策機(jī)制與技術(shù)裝備等突出問(wèn)題，在很大程度上限制了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1 戰(zhàn)略思考

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和消費(fèi)持續(xù)升級(jí)，我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新時(shí)期的特點(diǎn)和趨勢(shì)，與1950年以來(lái)開(kāi)展的傳統(tǒng)廢舊物資回收相比出現(xiàn)了許多重大變化，應(yīng)從戰(zhàn)略上思考其對(duì)于破解我國(guó)資源環(huán)境約束、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支撐作用。

1.1 依靠再生資源產(chǎn)業(yè)突破資源環(huán)境瓶頸

我國(guó)城鎮(zhèn)固體廢物具有環(huán)境和資源雙重屬性，潛藏著巨大的資源化價(jià)值，是“城鎮(zhèn)礦山”的重要組成。我國(guó)是世界上物質(zhì)投入量最大和增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家（圖1），僅1990—2010年間金屬礦產(chǎn)消費(fèi)就增加了10多倍。與此同時(shí)，廢舊機(jī)電產(chǎn)品、廢棄電子電器產(chǎn)品等社會(huì)消費(fèi)品年報(bào)廢量2億t以上，進(jìn)入報(bào)廢第一波高峰期。例如，2012年我國(guó)電子垃圾約400萬(wàn)t，年增長(zhǎng)率為16.7%。但城鎮(zhèn)固體廢物也蘊(yùn)含豐富的可回收資源，與自然礦山相比是高品位城鎮(zhèn)富礦。例如，電子垃圾成分復(fù)雜，可回收物質(zhì)種類(lèi)多，包含近50%的金屬、21%的塑料和18%的玻璃陶瓷。廢棄電腦主板金含量250 g/t，相比于我國(guó)金礦品位一般3～6 g/t，經(jīng)選礦得到的金精礦約70 g/t，已經(jīng)是非常好的“富礦”。

圖1 世界各國(guó)物質(zhì)投入總量比較分析

依靠國(guó)際進(jìn)口資源的保障戰(zhàn)略存在較大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為通過(guò)再生資源開(kāi)發(fā)來(lái)降低對(duì)外依存度。清華大學(xué)研究表明，我國(guó)通過(guò)發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，預(yù)計(jì)再生銅、鐵對(duì)原生資源替代比例可新增25%以上，資源對(duì)外依存度可下降約30%，并于2025年替代進(jìn)口資源成為我國(guó)主要供應(yīng)渠道（圖2），最終能將銅和鋼鐵的對(duì)外依賴(lài)度降低至10%以下。同時(shí)，再生資源產(chǎn)業(yè)對(duì)節(jié)能減排目標(biāo)的支撐作用顯著，2020年僅銅、鐵、鋁和鉛再生可以實(shí)現(xiàn)源頭節(jié)能1.35億t標(biāo)煤，減少二氧化硫排放185萬(wàn)t（相當(dāng)于對(duì)全國(guó)二氧化硫減排目標(biāo)貢獻(xiàn)13.4%）。

圖2 我國(guó)銅、鋼鐵資源再生潛力預(yù)測(cè)模型計(jì)算結(jié)果

1.2 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國(guó)絕大部分再生資源聚集地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，以再生資源產(chǎn)業(yè)為支撐有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)。一些地區(qū)的回收經(jīng)營(yíng)戶(hù)相對(duì)聚集，從業(yè)人員通過(guò)互相帶動(dòng)，回收網(wǎng)絡(luò)聚集了大量資源，已經(jīng)成為帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。例如，安徽界首、浙江永康、安徽鳳陽(yáng)等地區(qū)再生資源行業(yè)產(chǎn)值占地方經(jīng)濟(jì)總量的一半以上，成為一方百姓賴(lài)以生存的產(chǎn)業(yè)。界首市的再生金屬、再生塑料產(chǎn)業(yè)2013年1—9月在全市工業(yè)總產(chǎn)值和稅收分別占87%和82%?，F(xiàn)有分散、無(wú)序發(fā)展的企業(yè)群落可依托市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行空間聚集，向國(guó)家城市礦產(chǎn)基地和資源加工利用園區(qū)轉(zhuǎn)移，自然而然形成一些新興城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。

再生資源產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力密集，吸納就業(yè)能力強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大，易與城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程的融合。估算表明我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)每?jī)|元產(chǎn)值可安排就業(yè)500～800人，浙江、江蘇等地區(qū)許多再生資源企業(yè)多為農(nóng)民所辦，改善生活環(huán)境和生活方式的需求強(qiáng)烈，通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)和增加就業(yè)成功實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。再生資源回收利用涉及城鎮(zhèn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和最終處置的全過(guò)程，其發(fā)展也勢(shì)必對(duì)城鎮(zhèn)生活方式、消費(fèi)理念的轉(zhuǎn)變，以及城鎮(zhèn)生產(chǎn)方式的提升和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)起到良好的服務(wù)功能，在土地、信貸等政策上可與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)深度融合。

1.3 再生資源產(chǎn)業(yè)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

再生資源產(chǎn)業(yè)是世界范圍內(nèi)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。再生資源產(chǎn)業(yè)可以為工業(yè)生產(chǎn)提供替代原生資源的再生原料，也可以直接為社會(huì)生活提供再生產(chǎn)品,為節(jié)約資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障。據(jù)預(yù)測(cè)，2030年再生資源回收利用在全球原料供應(yīng)量的比重，將由目前的30%提高到60～80%，其產(chǎn)業(yè)成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2005年，德國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值約500億歐元，創(chuàng)造了20多萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，美國(guó)年產(chǎn)值2 400億美元，與同期汽車(chē)制造業(yè)相當(dāng)。

資源再生利用是我國(guó)環(huán)保戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。近些年來(lái)，我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，年增速高于GDP同期的3～4個(gè)百分點(diǎn)，資源加工利用走向規(guī)?；透咧祷S多規(guī)?；歉善髽I(yè)和大型基地有力帶動(dòng)了技術(shù)裝備制造、物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再生產(chǎn)品得到高值利用，形成了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。例如，我國(guó)成功突破了廢輪胎高值利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)?；a(chǎn)，并被應(yīng)用到北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、天津?yàn)I海新區(qū)等標(biāo)志性工程建設(shè)。預(yù)計(jì)2015年再生資源產(chǎn)值達(dá)2萬(wàn)億元，回收再生資源量達(dá)2.2億t。

2 突出問(wèn)題

目前我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)整個(gè)完整產(chǎn)業(yè)鏈條中的回收、資源化加工、再生料利用及無(wú)害化處理各環(huán)節(jié)，還存在許多限制產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的突出問(wèn)題。

2.1 再生資源流動(dòng)無(wú)序，嚴(yán)重制約資源回收率

一是資源回收市場(chǎng)無(wú)序經(jīng)營(yíng)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，網(wǎng)點(diǎn)布局混亂。由于制度缺失，我國(guó)各級(jí)政府、生產(chǎn)商、零售商和消費(fèi)者對(duì)廢棄產(chǎn)品回收基本無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任，完全是出于市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)自發(fā)進(jìn)行資源回收，回收體系缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。再生資源回收的資本投入和技術(shù)水平要求不高，因此長(zhǎng)期掌握在大批非正式流動(dòng)回收人員中，回收經(jīng)營(yíng)秩序混亂。例如，即使已經(jīng)加強(qiáng)了規(guī)范化管理，2009年蘇州城區(qū)自發(fā)形成的回收網(wǎng)點(diǎn)共有3 380家，其中有經(jīng)營(yíng)許可證的僅560家，占16.5%。

二是城鎮(zhèn)廢棄物流向處于行業(yè)監(jiān)管真空，回收體系管理問(wèn)題突出。目前城鎮(zhèn)廢棄物回收存在環(huán)衛(wèi)、環(huán)保和商務(wù)等多頭管理，回收市場(chǎng)秩序較亂，企業(yè)規(guī)模小，違法銷(xiāo)贓、偷稅漏稅現(xiàn)象在一定程度上存在?；厥窄h(huán)節(jié)多，廢品從居民到最終用戶(hù)經(jīng)過(guò)多次轉(zhuǎn)賣(mài)，增加了回收成本。社會(huì)回收體系受利益導(dǎo)向嚴(yán)重，利用價(jià)值不大的廢品往往被隨手丟棄，不僅帶來(lái)污染而且留下治理的長(zhǎng)期隱患。例如，廢鋼鐵、廢紙回收率較高，分揀企業(yè)多，處理能力大；廢塑料、廢玻璃資源流失嚴(yán)重；廢輪胎、廢鉛酸電池、廢棄節(jié)能燈等廢舊商品的分揀加工在很多地方還是空白。

三是廢舊商品回收體系不完善，缺乏先進(jìn)適用、清潔環(huán)保的識(shí)別分選設(shè)備，不僅影響資源回收利用效率，而且極易造成環(huán)境污染。例如，我國(guó)現(xiàn)有廢棄電器電子產(chǎn)品定點(diǎn)拆解處理企業(yè)105家，回收量不足50%，部分地區(qū)回收仍以小商販的流動(dòng)回收為主，回收渠道分散、價(jià)格不穩(wěn)定、集約化程度低、正規(guī)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)小商販等情形普遍存在。再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)大多為自發(fā)形成，設(shè)施簡(jiǎn)陋，所收物品露天或搭棚堆放，安全隱患十分突出。廢舊物資拆解、分揀、加工處理機(jī)械化和自動(dòng)化程度低，產(chǎn)生的廢水、廢酸、廢氣基本直排，很容易對(duì)周邊環(huán)境造成二次污染。

2.2 技術(shù)裝備落后，產(chǎn)品附加值低

由于缺乏先進(jìn)適用、清潔環(huán)保的技術(shù)裝備，我國(guó)大多數(shù)企業(yè)僅回收利用廢舊產(chǎn)品中價(jià)值較高的金屬組份，再生產(chǎn)品附加值處于國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈條的低端。例如，我國(guó)廢舊家電產(chǎn)品組件和材料再利用率僅為30%左右，歐盟各成員國(guó)大多達(dá)到75%以上。美國(guó)年回收利用再生資源約1.25億t，規(guī)模與我國(guó)基本相同，但單位再生資源產(chǎn)值是我國(guó)的4倍，其再制造產(chǎn)業(yè)2005年銷(xiāo)售額1 000億美元，與鋼鐵、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)規(guī)模相當(dāng)，再制造產(chǎn)品涉及航空航天及國(guó)防裝備、汽車(chē)及其配件、工業(yè)設(shè)備、電子產(chǎn)品等十幾個(gè)領(lǐng)域。

我國(guó)再生資源技術(shù)裝備研發(fā)能力薄弱，多數(shù)先進(jìn)裝備還需要依靠引進(jìn)，總體水平僅達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家上世紀(jì)90年代初水平，嚴(yán)重限制了我國(guó)再生資源產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。一是中小型企業(yè)占85%以上，龍頭型、骨干型和支柱型企業(yè)數(shù)量偏少，基本沒(méi)有條件和能力引進(jìn)和使用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，產(chǎn)業(yè)化、集約化水平差，產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值較低，再生資源的高端市場(chǎng)被合資企業(yè)或外資企業(yè)壟斷。二是自有產(chǎn)權(quán)的技術(shù)裝備不足，具有核心技術(shù)的專(zhuān)業(yè)化企業(yè)僅為1%～2%，先進(jìn)技術(shù)和裝備主要依賴(lài)進(jìn)口，行業(yè)內(nèi)科技人員比重遠(yuǎn)低于其他行業(yè)。三是裝備產(chǎn)業(yè)化能力不足，加工利用技術(shù)水平不高，精深加工能力差，許多高品質(zhì)、高性能的再生資源被作為低端、低檔次原料使用。例如，廢舊有色金屬回收利用大多沿用傳統(tǒng)方法，工藝流程落后，污染嚴(yán)重；電子電器廢棄物簡(jiǎn)單作坊式拆解處理現(xiàn)象大量存在。

2.3 再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

一是國(guó)家級(jí)再生資源加工利用園區(qū)的空間布局。當(dāng)前國(guó)家城市礦產(chǎn)基地的篩選主要基于專(zhuān)家主觀判斷和省市之間的利益平衡，總體規(guī)劃沒(méi)有考慮再生資源儲(chǔ)量的空間布局。根據(jù)日、德和美等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)城市礦產(chǎn)基地的實(shí)際運(yùn)行情況看，空間布局不合理使得相鄰基地的資源回收惡性競(jìng)爭(zhēng)，廢棄物和再生產(chǎn)品運(yùn)輸半徑過(guò)長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)性下降，一些示范基地廢料供給不足，大大降低了園區(qū)的整體服務(wù)效益。

清華大學(xué)預(yù)測(cè)了全國(guó)287個(gè)地級(jí)及以上城市2015—2030年的再生資源儲(chǔ)量，以服務(wù)半徑為限制條件，以最大覆蓋空間人口和GDP為目標(biāo)，對(duì)潛在的基地布點(diǎn)進(jìn)行了空間優(yōu)化（圖3）。建設(shè)20個(gè)優(yōu)化布局的城市礦產(chǎn)基地對(duì)應(yīng)的服務(wù)效率較高，且在基地?cái)?shù)量達(dá)到40個(gè)時(shí)覆蓋比例達(dá)最大值（覆蓋94.9%人口和97.2%的GDP），繼續(xù)增加基地的數(shù)量并不會(huì)有效增加服務(wù)效率。缺乏全國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃的基地布局，使得局部地區(qū)出現(xiàn)了廢料供給不足、產(chǎn)能過(guò)剩、惡性競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

二是再生資源產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的措施聯(lián)動(dòng)與政策銜接。商務(wù)部、發(fā)改委、環(huán)保部等部門(mén)的政策銜接不足，使得再生資源產(chǎn)業(yè)鏈條上的回收拆解、加工利用等環(huán)節(jié)脫節(jié)嚴(yán)重。例如，發(fā)改委批復(fù)的不少城市礦產(chǎn)基地，不具備其他部委批準(zhǔn)的報(bào)廢汽車(chē)拆解、危險(xiǎn)廢物處理資質(zhì)，許多規(guī)劃項(xiàng)目不能實(shí)施。廢舊商品回收體系建設(shè)與國(guó)家城市礦產(chǎn)基地布局缺乏統(tǒng)籌配套，園區(qū)選址不利于與周邊利廢企業(yè)形成資源加工利用產(chǎn)業(yè)鏈條和集群發(fā)展。

三是地方再生資源園區(qū)規(guī)劃建設(shè)。園區(qū)建設(shè)的論證不夠充分，規(guī)劃過(guò)于龐大，動(dòng)輒幾十萬(wàn)畝或上百萬(wàn)畝，同類(lèi)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，土地和設(shè)備浪費(fèi)嚴(yán)重。例如，國(guó)家出臺(tái)廢家電補(bǔ)貼政策后，各地拆解企業(yè)迅速增加，一個(gè)區(qū)域內(nèi)甚至出現(xiàn)10多家拆解企業(yè)，在前端回收渠道不規(guī)范的情況下，回收量無(wú)法滿(mǎn)足企業(yè)生產(chǎn)需求。

圖3 再生資源儲(chǔ)量空間分布與基地服務(wù)效率變化

2.4 再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不清晰

一是宏觀政策。再生資源產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位長(zhǎng)期沒(méi)有明確，行業(yè)凝聚力與生產(chǎn)服務(wù)能力弱，缺乏有效的產(chǎn)業(yè)政策與市場(chǎng)調(diào)控手段。部分地區(qū)再生資源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，一些地方利用扶持政策過(guò)分圈地，有能力建設(shè)廠房，無(wú)資金購(gòu)置生產(chǎn)設(shè)備。產(chǎn)業(yè)與融資市場(chǎng)均缺乏良好的商業(yè)模式和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，一些企業(yè)融資困難。

二是財(cái)稅政策。國(guó)家財(cái)稅部門(mén)取消了原廢舊物資銷(xiāo)售發(fā)票抵扣10%的增值稅，改為發(fā)票金額17%的增值稅。由于回收企業(yè)難以取得進(jìn)項(xiàng)稅票，自有資金占用多、周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，且退稅比例減少，增加再生資源采購(gòu)成本，使得再生資源價(jià)格上揚(yáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，正規(guī)加工利用企業(yè)出現(xiàn)貨源短缺。例如，2011年1月實(shí)施行業(yè)全額征收增值稅后，使得廢鋼成本高于鐵礦石價(jià)格，高額稅負(fù)使得鋼鐵企業(yè)使用廢鋼意愿下降，廢鋼鐵的原料比重從2008年的20%降至目前10%，2012年廢鋼消耗量比2011年下降700萬(wàn)t，首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

三是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。隨著設(shè)備技術(shù)水平的提高和生產(chǎn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，再生資源經(jīng)營(yíng)品種由單一向多元化轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)涉及行業(yè)多、范圍廣，但相關(guān)技術(shù)、裝備和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對(duì)滯后。例如，傳統(tǒng)廢鋼鐵、廢紙、廢塑料、廢有色金屬回收利用，已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向廢電子電器、報(bào)廢汽車(chē)、廢輪胎、廢鉛酸電池、廢棄油脂等產(chǎn)業(yè)廢棄物和危險(xiǎn)廢棄物的回收利用，拆解利用難度和環(huán)保要求日益提升，而配套專(zhuān)項(xiàng)立法滯后，行政規(guī)章無(wú)法及時(shí)建立健全。再生資源產(chǎn)品的安全性缺乏標(biāo)準(zhǔn)保證，產(chǎn)品參差不齊，使消費(fèi)者對(duì)應(yīng)用再生產(chǎn)品有排斥。由于消費(fèi)者對(duì)再制造產(chǎn)品、再循環(huán)材料生產(chǎn)等不了解，常常認(rèn)為再生產(chǎn)品或原料有質(zhì)量問(wèn)題，影響了市場(chǎng)化推廣應(yīng)用。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)資源再生立法和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

一是加快整體立法，實(shí)施頂層設(shè)計(jì)。修改完善《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明理念納入各個(gè)領(lǐng)域的基本法律文件，調(diào)整修改《環(huán)境保護(hù)法》等基本法中有關(guān)廢物資源化管理的有關(guān)規(guī)定，盡快建立健全不同廢舊產(chǎn)品資源化的專(zhuān)項(xiàng)配套政策，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)條例和行政規(guī)章。盡快建立再生資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度。

二是制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確發(fā)展定位。對(duì)再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位、空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈條等作出中長(zhǎng)期科學(xué)規(guī)劃。對(duì)于建筑垃圾、廢舊燈管、廢舊輪胎、廢舊包裝和廢舊紡織品等量大、面廣、經(jīng)濟(jì)，且社會(huì)環(huán)境影響較大的品種納入國(guó)家統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)合理布局、有序經(jīng)營(yíng)、規(guī)范運(yùn)作、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、環(huán)保經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。充分考慮再生資源產(chǎn)業(yè)的社會(huì)效益和環(huán)境效益，把“城鎮(zhèn)礦山”開(kāi)發(fā)納入政府節(jié)能減排目標(biāo)考核體系和生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 構(gòu)建高效規(guī)范、低成本的回收體系

一是進(jìn)一步構(gòu)建多渠道回收方式，促使再生資源有序流向規(guī)范化處理企業(yè)。開(kāi)發(fā)上門(mén)回收、積分回收等模式，鼓勵(lì)處理企業(yè)和銷(xiāo)售賣(mài)場(chǎng)自行實(shí)施“以舊換新”等。積極應(yīng)用研發(fā)基于物聯(lián)網(wǎng)的自動(dòng)回收機(jī)，建立全國(guó)性再生資源交易平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布交易價(jià)格行業(yè)、交易品種指數(shù)等信息。由原“禁止或限制”廢棄物進(jìn)口，調(diào)整為通過(guò)財(cái)政與稅收等手段鼓勵(lì)再生資源進(jìn)口，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)城市礦產(chǎn)資源量不足。根據(jù)資源化與無(wú)害化處理技術(shù)進(jìn)展，依照一定標(biāo)準(zhǔn)適度放開(kāi)和鼓勵(lì)電子廢棄物等的進(jìn)口。

二是盡快強(qiáng)制推進(jìn)垃圾源頭分類(lèi)，實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和基金押金制，制定特殊商品強(qiáng)制回收目錄。取締現(xiàn)有生活垃圾混合收運(yùn)模式，開(kāi)展社區(qū)垃圾干濕分類(lèi)及其相配套的環(huán)衛(wèi)收運(yùn)體系。盡快建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度并制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章，參照發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的處理經(jīng)驗(yàn)，明確生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、回收經(jīng)營(yíng)者和處理企業(yè)的責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)者（進(jìn)口商）征收費(fèi)用，建立廢棄物處理基金，用于對(duì)回收、儲(chǔ)運(yùn)和處理企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，支持廢舊工業(yè)品再制造和廢舊商品回收利用，優(yōu)先試行報(bào)廢汽車(chē)、廢塑料、廢燈管、廢機(jī)油、廢鉛酸蓄電池等回收利用。

3.3 加快先進(jìn)適用技術(shù)裝備升級(jí)和推廣

一是引導(dǎo)資金投入，加大研發(fā)力度。安排專(zhuān)項(xiàng)資金支持關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)、推廣和產(chǎn)業(yè)化，將再生資源技術(shù)研發(fā)納入各級(jí)科技發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中予以重點(diǎn)支持。發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，為首臺(tái)套裝備提供補(bǔ)貼，吸引社會(huì)資本。

二是發(fā)布再生資源先進(jìn)適用技術(shù)裝備清單，支持建立產(chǎn)業(yè)化技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)。鼓勵(lì)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合建立技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)讓機(jī)制，加快高技術(shù)含量、高附加值深加工技術(shù)在中小型企業(yè)中的推廣應(yīng)用。

3.4 完善再生資源產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅制度

一是建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。實(shí)施再生資源使用補(bǔ)貼機(jī)制，通過(guò)對(duì)利用再生產(chǎn)品和材料的企業(yè)，按照使用量給予一定補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠。再生資源產(chǎn)品納入政府綠色采購(gòu)，引導(dǎo)公眾和企業(yè)的消費(fèi)傾向。

二是調(diào)整完善財(cái)稅政策。盡快解決回收企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣問(wèn)題，降低再生資源流通成本。針對(duì)新型的再生產(chǎn)品和材料，基于再生資源回收品種利用量和技術(shù)成熟度，動(dòng)態(tài)調(diào)整“資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠”的政策和目錄。

3.5 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃統(tǒng)籌與政策銜接

一是制定再生資源產(chǎn)業(yè)政策。合理規(guī)劃空間布局和產(chǎn)能規(guī)模，建立淘汰落后、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼機(jī)制，優(yōu)先扶持回收網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)、技術(shù)裝備先進(jìn)、資源深加工、污染治理設(shè)施集中和拆解資質(zhì)齊全的企業(yè)，建立合法經(jīng)營(yíng)、有序競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境。

二是加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)與扶持力度。從信貸、財(cái)稅、土地等支持建設(shè)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；脑偕Y源加工利用園區(qū)，國(guó)家資質(zhì)（例如危廢處理、報(bào)廢汽車(chē)拆解等）和扶持政策向園區(qū)（或示范基地）集中傾斜和加大力度。

三是建立監(jiān)督管理機(jī)制?！皬U棄物無(wú)害化處理”的環(huán)境政策適時(shí)調(diào)整為“廢棄物資源化利用”為主，強(qiáng)化對(duì)廢舊產(chǎn)品拆解處理過(guò)程污染控制的監(jiān)督和管理。研究制定如廢橡膠、廢金屬等專(zhuān)項(xiàng)廢舊產(chǎn)品的回收管理辦法，實(shí)行回收企業(yè)資格認(rèn)定制度。針對(duì)合法合規(guī)、環(huán)保設(shè)施、回收網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立廢棄物進(jìn)口、危險(xiǎn)廢棄物處理、廢舊汽車(chē)拆解、電子廢棄物處理等再生資源的準(zhǔn)入機(jī)制。

四是創(chuàng)新“資源合同服務(wù)制度”和商業(yè)化模式。鼓勵(lì)回收公司、資源加工企業(yè)和技術(shù)裝備擁有方共同成立股權(quán)公司，推動(dòng)企業(yè)兼并、重組、聯(lián)營(yíng)。針對(duì)具有資源高回收價(jià)值的危險(xiǎn)廢物回收利用盡快探索聯(lián)盟運(yùn)營(yíng)、押金和特許經(jīng)營(yíng)等制度試點(diǎn)。探索開(kāi)展再生資源企業(yè)信用評(píng)級(jí)。針對(duì)提供和使用再生原料企業(yè)面向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)展綠色認(rèn)證，將再生資源開(kāi)發(fā)利用納入碳排放交易市場(chǎng)。

3.6 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)回收體系與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)

一是把再生資源產(chǎn)業(yè)作為統(tǒng)籌縣域發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，納入各地城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃。鼓勵(lì)再生資源回收利用綜合性園區(qū)建設(shè)，對(duì)于全部城鎮(zhèn)固體廢物集中處理，政策集中扶持，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、再生資源流失和二次污染。充分發(fā)揮再生資源產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，解決污染嚴(yán)重和資源匱乏問(wèn)題的支撐作用，對(duì)回收和加工利用企業(yè)應(yīng)給予一定的土地優(yōu)惠，征收少量土地使用費(fèi)，配備相對(duì)便利的交通物流條件。

二是加快推動(dòng)再生資源從業(yè)人員的城鎮(zhèn)化及其社會(huì)管理。通過(guò)立體式再生資源回收網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，再生資源集散地土地調(diào)整，資源加工利用企業(yè)入園區(qū)等相結(jié)合的措施，充分增加就業(yè)崗位，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定安全，加強(qiáng)原來(lái)無(wú)序從業(yè)人員的社區(qū)治理和社會(huì)管理。建立便于居民識(shí)別的垃圾分類(lèi)設(shè)施和收運(yùn)體系，完善服務(wù)于城市社區(qū)、企事業(yè)單位和鄉(xiāng)村的資源回收網(wǎng)絡(luò)體系，把再生資源發(fā)展融入居民消費(fèi)、企業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全過(guò)程和各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)回收體系、再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的深度融合。

Strategic thinking and advice for recycling industry in China

WEN Zongguo
（School of Environment,Tsinghua University,Beijing 100084,China）

The recycling industry plays important supporting role to ease the natural resource constraints,promote new urbanization process and access industrial structure adjustment.But recycling industry in China is facing various problems,including the unperfected management system,Including the poor management systems,backward technology and equipment,absence of industrial planning,and unclear industrial policy.This paper proposed advice in six aspects:strengthening top-level legislation and industrial policy framework design,constructing high-efficient waste collection system,upgrading and promoting technical equipment,reforming the supporting fiscal policy,coordinating various policy convergence,integrating the recycling industry development in the process of new-type urbanization.

recycling industry;collection system;policy analysis

F124.3；X3

A

1674-0912（2014）11-0015-06

2014-07-16）

“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題項(xiàng)（2012BAC15B01）

溫宗國(guó)（1978-），男，福建安溪人，清華大學(xué)工學(xué)博士，研究員，研究方向：環(huán)境系統(tǒng)分析，已發(fā)表學(xué)術(shù)論文90篇、國(guó)家計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)22項(xiàng)。