在棚戶區(qū)改造實(shí)踐中反思濟(jì)南市國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償制度的完善

郝穎鈺

一

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，城市原有的承載能力和功能布局已難以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求，城市發(fā)展需求與土地資源的稀缺之間的矛盾日益凸顯。在城市不斷向外圍擴(kuò)張的同時(shí)，各地普遍采取了通過(guò)一定方式釋放原有中心城區(qū)的存量土地，如棚戶區(qū)改造和舊城區(qū)改造等，從而提高土地資源利用率。在這個(gè)發(fā)展進(jìn)程中，拆遷無(wú)疑就成為改善人民群眾生活條件、提升城市品質(zhì)、優(yōu)化城市人居環(huán)境的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。棚戶區(qū)改造作為重大的民生工程和發(fā)展工程，2008年以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署下，大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施。 隨著各地棚戶區(qū)改造的推進(jìn)，原有拆遷制度的矛盾、征收補(bǔ)償制度的缺位等問(wèn)題越發(fā)凸顯，這無(wú)疑影響了棚戶區(qū)改造的進(jìn)程和效果。在總結(jié)多年拆遷經(jīng)驗(yàn)，基于規(guī)范政府行為和保障公民合法權(quán)益的需要，2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱為《征補(bǔ)條例》）。這個(gè)條例里程碑地改變了城市發(fā)展中不區(qū)分公私利益的拆遷行為，在突出強(qiáng)調(diào)對(duì)老百姓權(quán)益保障的同時(shí)，把公共利益與商業(yè)利益的開(kāi)發(fā)區(qū)分開(kāi)。

《征補(bǔ)條例》公布即實(shí)施，一下就在全國(guó)改變了以往拆遷的格局。征收補(bǔ)償制度的建立與規(guī)范讓棚戶區(qū)改造工作更為規(guī)范有序。但是從條例本身的制度規(guī)定來(lái)看，多為原則性的內(nèi)容，有許多具體執(zhí)行中的問(wèn)題《征補(bǔ)條例》并未做細(xì)致規(guī)定。

對(duì)于濟(jì)南市而言，從公布即實(shí)施的條例讓其面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是在實(shí)際工作中如何去依新法而行為。面對(duì)現(xiàn)實(shí)的狀況，為積極履行地方政府的職責(zé)，在山東省相關(guān)法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)的情況下， 2013年7月18日濟(jì)南市政府第30次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《濟(jì)南市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》）。作為一部先于省里的地方性法規(guī)發(fā)布的政府規(guī)范性文件，《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》更多的規(guī)定了一些結(jié)合地方實(shí)際需要具有操作性的內(nèi)容。但由于不是《征補(bǔ)條例》所確定的法定的被授權(quán)制定主體，因此，在制度規(guī)定的內(nèi)容上還是留下了立法的空間。2014年11月27日，山東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《山東省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱為《山東省征補(bǔ)條例》）。征收制度的建立與完善，為推動(dòng)濟(jì)南市的棚戶區(qū)改造提供了更為明確而具體的行為標(biāo)準(zhǔn)，讓征收補(bǔ)償工作在陽(yáng)光中以群眾看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。2015年濟(jì)南很快初步確定了2015-2017棚戶區(qū)改造計(jì)劃，打算3年改造棚戶區(qū)約2萬(wàn)-2.5萬(wàn)戶；剩余部分在2020年以前陸續(xù)實(shí)施改造。到2016年6月，濟(jì)南市兩年來(lái)實(shí)施征收拆遷65140戶、1026萬(wàn)平方米，其中，國(guó)有土地上征收居民12590戶、征收單位180個(gè)、拆除面積185萬(wàn)平方米。2016年濟(jì)南全市拆遷共簽訂協(xié)議4.13萬(wàn)戶，拆除面積638萬(wàn)平方米，在山東省率先超額完成了棚改年度計(jì)劃。工作的順利進(jìn)行不僅得益于實(shí)現(xiàn)群眾利益最大化，還得益于征收補(bǔ)償制度的嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，制度的規(guī)范以及征收工作人員依法辦事的行為逐漸破除了群眾對(duì)政府拆遷工作的不理解和不信任，贏得了群眾的支持。

二

征收補(bǔ)償制度的規(guī)范解決了我國(guó)國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償法律法規(guī)相對(duì)欠缺的問(wèn)題，推動(dòng)了各地棚戶區(qū)改造工作的順利實(shí)施，讓濟(jì)南市國(guó)有土地上的房屋征收工作有了統(tǒng)一的征收與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了棚戶區(qū)改造工作的進(jìn)程。從制度的運(yùn)行來(lái)看，地方制度對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的確定可以讓我們看到地方性制度對(duì)實(shí)際執(zhí)行的推動(dòng)。

（一）棚戶區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的確定

在《征補(bǔ)條例》中，規(guī)定只有基于公共利益的需要，符合六類條件，屬于“確需征收”的才能進(jìn)行征收。在這六類中，棚戶區(qū)屬于“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”的地區(qū)。在各地方的實(shí)踐中，這實(shí)際上也一直是判斷棚戶區(qū)的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上，確定棚戶區(qū)的基本標(biāo)準(zhǔn)到底是什么，各地有各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)。而在執(zhí)行中，存在著一些樓房本身并不屬于“危房”，但由于所處的位置是政府劃定的棚戶區(qū)改造的范圍，因而被認(rèn)定的屬于棚戶區(qū)改造的范圍。由于各自認(rèn)知的不同，在實(shí)際執(zhí)行中引發(fā)了群眾的不滿。那么到底如何確定棚戶區(qū)，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么？一直以來(lái)，在公開(kāi)的文件中我們很難查到具體的規(guī)定。2017年9月，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)印發(fā)了《山東省城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目認(rèn)定辦法》。該辦法，明確規(guī)定了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的概念，將城市棚戶區(qū)作為城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的一部分，同時(shí)細(xì)分了棚戶區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定依據(jù)。從其規(guī)定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，只要同時(shí)滿足以下任意4項(xiàng)要求的住宅區(qū)域就可以納入城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造范圍，包括：建筑結(jié)構(gòu)以簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)等為主；建筑密度較大，原則上在40%以上；使用年限較長(zhǎng)，原則以20年以上的房屋為主，城中村、城邊村、建制鎮(zhèn)駐地房屋以15年以上的為主；房屋質(zhì)量總體較差，按照《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》評(píng)定為C級(jí)、D級(jí)的房屋；房屋結(jié)構(gòu)抗震不符合《抗震工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)》和《建筑結(jié)構(gòu)抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》的房屋；存在安全隱患，住宅區(qū)域內(nèi)無(wú)消防通道和消防設(shè)施，建筑消防不符合《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》的要求，存在較大消防安全隱患，或者存在地質(zhì)災(zāi)害等其他安全隱患；房屋使用功能不完善，包括房屋室內(nèi)空間和設(shè)施不能滿足基本要求(如無(wú)集中供水、無(wú)分戶廚衛(wèi)等)；市政基礎(chǔ)設(shè)施不健全，供水、供電、供氣、供暖、交通、污水和垃圾處理等配套基礎(chǔ)設(shè)施不齊全或年久失修；公共服務(wù)設(shè)施薄弱，無(wú)基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施，不符合《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的要求；嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施和有礙城市景觀的危舊房屋。 城鎮(zhèn)棚戶區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的確定，不僅有利于政府的依法執(zhí)行，還可以有效增強(qiáng)群眾對(duì)棚戶區(qū)改造工作的理解，有利于在和諧的氛圍中進(jìn)行棚改工作。

（二）被征收房屋補(bǔ)償價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)確定

《征補(bǔ)條例》規(guī)定“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”，這實(shí)際上并沒(méi)有明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椤邦愃啤边@個(gè)不確定的概念實(shí)際上是無(wú)法成為確定參照的標(biāo)準(zhǔn)。這實(shí)際上就要求在執(zhí)行中必須找到明確的參照，否則就有可能在同一個(gè)地方出現(xiàn)不同的參照標(biāo)準(zhǔn)。山東省和濟(jì)南市的征補(bǔ)制度在一定程度上補(bǔ)上了這個(gè)缺口，從保障被征收人合法權(quán)益的角度考量，都明確了以“新建商品房”為基本參考標(biāo)準(zhǔn)。這樣的規(guī)定，對(duì)于棚戶區(qū)的很多低收入急需住房的家庭來(lái)說(shuō)，在選擇補(bǔ)償方式上有了較大的空間，可以選擇貨幣補(bǔ)償以及早購(gòu)買滿足自己需要的商品房。在確定基本原則的基礎(chǔ)上，《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》還規(guī)定了具體的確定房屋評(píng)估價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)，即還要“結(jié)合被征收房屋建筑結(jié)構(gòu)、層次、朝向、新舊程度和裝飾裝修情況等因素”具體確定每戶房屋的價(jià)格。

（三）確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的標(biāo)準(zhǔn)

《征補(bǔ)條例》并沒(méi)有明確用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的標(biāo)準(zhǔn)，這并不利于在房屋征收中保障被征收人的合法權(quán)益。對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)，無(wú)法預(yù)知的房屋的標(biāo)準(zhǔn)和可以明確的貨幣補(bǔ)償，無(wú)形中就將被征收人往貨幣補(bǔ)償?shù)姆较蛲七M(jìn)了一大步，實(shí)際上，其做出選擇的權(quán)利受到了限制。因此，明確標(biāo)準(zhǔn)，讓被征收人在公平合理考量下做出最有利于自己的選擇是征補(bǔ)制度對(duì)公民權(quán)益的極大保護(hù)。特別是對(duì)于棚戶區(qū)改造的被征收人來(lái)說(shuō)，決定著其最大化合理改善住房的選擇?！渡綎|征補(bǔ)條例》規(guī)定了用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》更是人性化的規(guī)定了“產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的套內(nèi)建筑面積一般不得少于被征收房屋的套內(nèi)建筑面積”，以及“被征收人按照征收補(bǔ)償方案規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)選擇的房屋，其公用分?jǐn)偯娣e超出被征收房屋公用分?jǐn)偯娣e部分的價(jià)款由房屋征收部門(mén)承擔(dān)?！边@個(gè)規(guī)定對(duì)棚戶區(qū)的被征收人來(lái)說(shuō)，意義重大。實(shí)際上，相比較于棚戶區(qū)內(nèi)的“老”房子，“新建”的房子往往公攤面積要大于“老”房子，有了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以最大限度的減少選擇產(chǎn)權(quán)置換的被征收人的經(jīng)濟(jì)和思想負(fù)擔(dān)。

三

雖然有了《山東省征補(bǔ)條例》和《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》對(duì)征補(bǔ)制度的補(bǔ)充和細(xì)化，但在征收補(bǔ)償制度執(zhí)行過(guò)程中，制度中的一些比較原則的內(nèi)容的矛盾還是不斷地遭遇到了征收補(bǔ)償實(shí)踐的考驗(yàn)。在政府基于公共利益的各類征收中，棚戶區(qū)改造由于其涉及的多為基礎(chǔ)差、改造難度大的地塊，涉及的人群許多都是低收入群體，在實(shí)際執(zhí)行中無(wú)形放大了征收補(bǔ)償制度中的一些問(wèn)題。

（一）關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定問(wèn)題

對(duì)于被征收的房屋，《征補(bǔ)條例》采取了評(píng)估定價(jià)的方式，沿著這樣的立法思路，即便《山東征補(bǔ)條例》和《濟(jì)南征補(bǔ)辦法》規(guī)定了“補(bǔ)償價(jià)值按照其所處區(qū)位新建普通商品住宅市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)確定，對(duì)棚戶區(qū)改造中的許多低收入居民來(lái)說(shuō)也并不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)其原有房屋的價(jià)值補(bǔ)償。一方面是由于許多棚戶區(qū)居民居住的房子在原有面積的基礎(chǔ)上可以實(shí)現(xiàn)房屋面積的最大化利用。另一方面是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，從濟(jì)南市的實(shí)際情況來(lái)看，在確定基本評(píng)估價(jià)格的基礎(chǔ)上，還要“結(jié)合被征收房屋建筑結(jié)構(gòu)、層次、朝向、新舊程度和裝飾裝修情況等因素評(píng)估確定”來(lái)確定每戶房屋的評(píng)估價(jià)格。從這幾項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，位于棚戶區(qū)的無(wú)論是樓房還是平房實(shí)際上當(dāng)年購(gòu)買時(shí)這些因素對(duì)價(jià)格的影響并不大，從實(shí)際居住來(lái)看，棚戶區(qū)的樓房整體層數(shù)并不多，還有許多是平房，這些因素對(duì)其居住來(lái)看影響也并沒(méi)有其他地區(qū)的房子大。再一方面，從棚戶區(qū)的居民的房屋本身來(lái)看，房屋面積多數(shù)不大。如果被征收人只有一套且使用面積遠(yuǎn)不及“最低套型面積標(biāo)準(zhǔn)”的被征收房屋（根據(jù)《〈濟(jì)南市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法〉實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定為使用面積34平方米），則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)居住條件的一定改善。但是如果被征收人只有這一套被征收的房屋，且原有房屋面積與46平方米接近或使用面積大于34平方米而建筑面積小于46平方米，在這種情況下，如果完全按這種標(biāo)準(zhǔn)由評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估定價(jià)，如果選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換，實(shí)際得到房屋在使用上不一定比原來(lái)方便，如果選擇貨幣補(bǔ)償去自行購(gòu)買房屋，在同等使用面積下商品房的總價(jià)超出其手中實(shí)際拿到的貨幣，很多棚戶區(qū)的被征收人無(wú)法用手中的錢買到相似的房子。從實(shí)踐來(lái)看，為減輕自身家庭負(fù)擔(dān)，大多數(shù)低收入群體只能選擇產(chǎn)權(quán)置換。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這樣的居民在棚戶區(qū)當(dāng)中也不是少數(shù)。

（二）評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定問(wèn)題

在評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定問(wèn)題上，我們首先面臨的就是評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇基礎(chǔ)問(wèn)題。現(xiàn)有的征補(bǔ)制度對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定其實(shí)是在對(duì)政府的正當(dāng)信任基礎(chǔ)上進(jìn)行的?！渡綎|省征補(bǔ)條例》第38條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同房地產(chǎn)主管部門(mén)每年推薦一批具有三級(jí)以上資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，方便被征收人選擇。”從制度規(guī)定本身來(lái)看，被征收人是在征收部門(mén)推薦的人選中進(jìn)行選擇，也就是說(shuō)，在選擇之前，我們首先要相信這批評(píng)估機(jī)構(gòu)是政府征收部門(mén)在無(wú)偏好、公正的態(tài)度下選出的。一旦這個(gè)設(shè)定不成立，那么實(shí)際上無(wú)論被征收人怎么選擇，評(píng)估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評(píng)估時(shí)也會(huì)受政府導(dǎo)向的影響。其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇方式的問(wèn)題。現(xiàn)有制度規(guī)定了“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定”，協(xié)商不成的，再通過(guò)其他方式來(lái)確定。實(shí)際上，在房屋征收中，通過(guò)協(xié)商確定評(píng)估機(jī)構(gòu)基本不現(xiàn)實(shí)，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的不了解，再加上數(shù)量眾多的被征收人，其實(shí)是很難實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)的統(tǒng)一。特別是在棚戶區(qū)改造中的被征收人受限于其知識(shí)與生活閱歷，更是無(wú)法通過(guò)協(xié)商的方式去確定評(píng)估機(jī)構(gòu)。因此，制度中規(guī)定的協(xié)商確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的意義不大。實(shí)際上，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定就是通過(guò)隨機(jī)方式確定的。但是這些被列為可以進(jìn)行隨機(jī)選擇的評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)際上也是政府征收部門(mén)推薦的。因此，看似公平的隨機(jī)確定方式實(shí)際上就被可供選擇范圍的確定性淡化了。

（三）搬遷、臨時(shí)安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

在房屋征收中，通過(guò)補(bǔ)償彌補(bǔ)的是被征收人的經(jīng)濟(jì)損失。在這些經(jīng)濟(jì)損失中不僅包括被征收人被拆掉的房子，還包括房屋被征收后搬到所置換的房屋或新購(gòu)買原房屋所花費(fèi)的搬家費(fèi)和在這過(guò)程中需要的臨時(shí)安置費(fèi)。而《征補(bǔ)條例》只說(shuō)了需要支付搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)，并沒(méi)有對(duì)這兩項(xiàng)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)做明確規(guī)定。這直接導(dǎo)致了各個(gè)地方在確定這兩項(xiàng)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)的不一致。《山東省征補(bǔ)條例》和《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》也沒(méi)有規(guī)定這兩項(xiàng)費(fèi)用的確定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上濟(jì)南市對(duì)這兩項(xiàng)費(fèi)用的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的是，濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于2013年8月1日印發(fā)的《〈濟(jì)南市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《濟(jì)南市實(shí)施細(xì)則》）。在這個(gè)有效期為5年的實(shí)施細(xì)則中，明確規(guī)定“搬遷費(fèi)按被征收房屋建筑面積計(jì)算，住宅房屋每平方米22元，非住宅房屋每平方米28元；總額不足1000元的，按1000元計(jì)發(fā)”；“過(guò)渡期限內(nèi)每月臨時(shí)安置費(fèi)按被征收住宅房屋建筑面積每平方米22元計(jì)算，非住宅房屋按被征收房屋建筑面積每平方米30元計(jì)算；每月總額不足1000元的，按1000元計(jì)發(fā)?！睆臐?jì)南所確定的這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，對(duì)于棚戶區(qū)改造中的居民而言，無(wú)論是搬遷費(fèi)還是臨時(shí)安置費(fèi)都是每平方米22元。實(shí)際上，對(duì)于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于棚戶區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，按自己的房屋面積可以得到的這兩項(xiàng)費(fèi)用實(shí)際上在2015年就遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足其實(shí)際支出了。同樣在這個(gè)《濟(jì)南市實(shí)施細(xì)則》的第33條規(guī)定了搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)要隨著濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整。但實(shí)際上這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)直到2017年一季度還在適用。

四

良法是善治的前提?？茖W(xué)的征收補(bǔ)償制度是規(guī)范而公正的征收與補(bǔ)償行為的基礎(chǔ)。2011年《征收補(bǔ)償條例》實(shí)施以來(lái)，濟(jì)南在貫徹落實(shí)征收補(bǔ)償制度，實(shí)施國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作中積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐工作者也在制度執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)有制度急需完善的地方，建議濟(jì)南或修訂《濟(jì)南市征補(bǔ)辦法》或及時(shí)出臺(tái)征收補(bǔ)償制度的地方性法規(guī)。針對(duì)現(xiàn)在的突出問(wèn)題，建議修改時(shí)從以下方面完善：

（一）合理確定房屋補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

在房屋征收中，被征收人放棄自己的個(gè)人利益，服從于公共利益，為保證被征收人不吃虧，《征補(bǔ)條例》確定了對(duì)被征收人進(jìn)行公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。對(duì)被征收人而言要實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，很關(guān)鍵的因素就是要確定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從法理上來(lái)理解，公平補(bǔ)償就是保證被征收人不因服從公共利益而使個(gè)人利益受損。也正是基于此考慮，《山東省征補(bǔ)條例》才規(guī)定對(duì)被征收房屋的補(bǔ)償“按照房屋征收決定公告之日被征收房屋所處區(qū)位新建普通商品住房市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)確定。這樣的價(jià)格以期能保證被征收人購(gòu)買類似房屋無(wú)負(fù)擔(dān)。但是濟(jì)南市在考慮上述價(jià)格的同時(shí)還要“結(jié)合被征收房屋建筑結(jié)構(gòu)、層次、朝向、新舊程度和裝飾裝修情況等因素評(píng)估確定。”這對(duì)棚戶區(qū)改造的居民來(lái)說(shuō)無(wú)疑拿到的就不是“新建普通商品住房”的市場(chǎng)價(jià)格了。在這種情況下，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)棚戶區(qū)被征收人的公平補(bǔ)償。另外，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，征收不是一朝能完成的，往往隨著征收的進(jìn)行，附近房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)有所抬高，等被征收人拿到補(bǔ)償?shù)腻X再去買時(shí)，已不是當(dāng)時(shí)的價(jià)格。這對(duì)棚戶區(qū)的被征收人來(lái)說(shuō)無(wú)疑雪上加霜。建議濟(jì)南市完善制度時(shí)還是明確 “按照房屋征收決定公告之日被征收房屋所處區(qū)位新建普通商品住房市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)確定價(jià)格。以切實(shí)保證法規(guī)的科學(xué)性，和法規(guī)對(duì)廣大人民群眾的公平服務(wù)性。

（二）科學(xué)規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定

從征收補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，通過(guò)居民協(xié)商或采取隨機(jī)方式選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，是為了盡可能小的減少政府相關(guān)部門(mén)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的影響，以期能公正選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估機(jī)構(gòu)在客觀公正的情況下對(duì)房屋價(jià)格作出評(píng)估。但實(shí)際上，除了可能會(huì)受到政府的影響，在房屋價(jià)格評(píng)估中，評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、信用度以及評(píng)估人員的素質(zhì)對(duì)價(jià)格評(píng)估都會(huì)有影響。因此，盡可能減少評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估受主觀因素與制約因素的影響，以期公正評(píng)估，建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制就成為征收補(bǔ)償制度在設(shè)計(jì)時(shí)必須要考慮的內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，建議濟(jì)南市在完善相關(guān)制度時(shí)，規(guī)范科學(xué)建立評(píng)估機(jī)構(gòu)參與房屋征收估價(jià)的準(zhǔn)入機(jī)制。科學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)制就是給被征收人最大范圍的選擇空間，給符合條件的具備一定資質(zhì)的價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)公平進(jìn)入備選范圍的機(jī)會(huì)。雖然《山東省征補(bǔ)條例》第38條規(guī)定了 “設(shè)區(qū)的市房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同房地產(chǎn)主管部門(mén)每年推薦一批具有三級(jí)以上資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，方便被征收人選擇。”這個(gè)規(guī)定實(shí)際上是從職責(zé)明確的角度確定了市級(jí)房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)為被征收人推薦具備一定資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，但這并不限制地方房屋征收部門(mén)推薦全部符合條件的作為備選機(jī)構(gòu)范圍。因此，為避免政府征收部門(mén)提前在準(zhǔn)入上圈定進(jìn)入被征收人選擇范圍，可以在制度中明確規(guī)定建立具有三級(jí)以上資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)信息庫(kù)，將所有在庫(kù)的符合資質(zhì)、投訴率與差錯(cuò)率低、實(shí)績(jī)顯著、信用良好的評(píng)估機(jī)構(gòu)都作為備選推薦。

（三）公平確定搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等的標(biāo)準(zhǔn)

在國(guó)有土地上房屋征收中，要實(shí)現(xiàn)對(duì)被征收人的公平補(bǔ)償，減少被征收人因征收行為而遭受的損失，還要公平確定被征收人的搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等相關(guān)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。從棚戶區(qū)改造來(lái)看，對(duì)絕大多數(shù)的居民而言因征收而產(chǎn)生的搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)究竟能有多少也面臨著公平對(duì)待的問(wèn)題。《濟(jì)南市實(shí)施細(xì)則》從列舉標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整原則兩個(gè)方面規(guī)定了被征收人的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)和停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。但多年未調(diào)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是與制度規(guī)定的選擇性和職權(quán)職責(zé)的強(qiáng)制性相關(guān)聯(lián)的。即使搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等的標(biāo)準(zhǔn)仍作為《濟(jì)南市實(shí)施細(xì)則》的一部分，也應(yīng)明確規(guī)定必須調(diào)整的原則?；诂F(xiàn)有制度規(guī)定的時(shí)效性和在一定時(shí)期內(nèi)的有效適用性，結(jié)合搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，建議一是在制度中明確搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整 標(biāo)準(zhǔn)；二是明確相關(guān)職能部門(mén)必須每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及時(shí)對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)情況依法確定搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)；三是每年發(fā)布單獨(dú)的關(guān)于搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào))[Z].

[2]山東省城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目認(rèn)定辦法[Z].