全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃

龐立平

中國(guó)的改革開放進(jìn)行了30多年了，開始由基層沖動(dòng)推進(jìn)了改革，中間又有高層順應(yīng)形勢(shì)部署了改革，在上下的互動(dòng)中，我們走上了曲折前進(jìn)的改革之路。現(xiàn)在思考未來改革的路徑和路線圖，我認(rèn)為改革總體應(yīng)該進(jìn)入到頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃的新階段。

不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域。所謂頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，就是要以全局視角對(duì)改革所涉及到的各方面、各層次、各種要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，確定目標(biāo)并為其制定正確的戰(zhàn)略、路徑，從而提高效益，降低風(fēng)險(xiǎn)和成本。

強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃的意義

其一，改革的方向，改革的步驟、改革的內(nèi)容必須由高層統(tǒng)一安排和部署，不能自行其是搞改革。在我們這樣一個(gè)人多地廣、社會(huì)領(lǐng)域廣泛、情況十分復(fù)雜的國(guó)家，重大改革必須堅(jiān)持“自上而下”的基本路徑。中央要加強(qiáng)對(duì)改革全局、改革進(jìn)程的指導(dǎo)和調(diào)控，有力推動(dòng)改革。我們講“宏觀調(diào)控”，不能只局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)改革活動(dòng)也應(yīng)該進(jìn)行宏觀調(diào)控，即要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。

其二，我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的改革必須相互銜接和配套，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)管理體制改革等都要互相協(xié)調(diào)。此次改革稱為全面改革，強(qiáng)調(diào)改革的五位一體，就內(nèi)含總體推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的意思。解決任何一個(gè)難題，都需要綜合措施。正如有關(guān)專家指出的，沒有戶籍制度、公共服務(wù)、教育醫(yī)療等方面保障，農(nóng)民工成為新市民只是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)；缺乏就業(yè)、住房、社保、人口管理等方面支撐，“異地高考”的陽光便難以照進(jìn)現(xiàn)實(shí)；少了工資制度、稅收調(diào)節(jié)、分配秩序、公共財(cái)政等方面創(chuàng)新，收入分配改革就會(huì)步履維艱；欠缺法制規(guī)范、行政整合、信息公開等配套政策，食品安全就會(huì)出現(xiàn)“七八個(gè)部門管不了一只雞、十幾個(gè)單位管不好一桌菜”的怪事。老百姓普遍關(guān)注、反映強(qiáng)烈的這些改革難題說明，沒有全面改革的統(tǒng)籌謀劃，沒有各項(xiàng)改革的協(xié)同推進(jìn)，就難免顧此失彼、相互掣肘。一些地方改革久議不決，一些部門改革決而難行，一些領(lǐng)域改革行而難破，莫不與此有關(guān)。

其三，以前由地方和部門搞的碎片化的改革今天要通過頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃串聯(lián)起來。如很多地方自己出臺(tái)了各式各樣的社保方案，今后就要走向統(tǒng)一。從實(shí)際看，我國(guó)不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，各地還有形式各異的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等，過度分割的格局造成社保制度的“碎片化”?！八槠痹斐傻淖钪苯佑绊懯歉黝惾巳和诵荽霾还?。為什么同等學(xué)歷、同等職稱、同等職務(wù)、同等技能、同等貢獻(xiàn)的人們，退休后不能得到同等待遇？為什么企業(yè)退休人員比政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同等資質(zhì)退休人員的退休金低兩至三倍？為什么農(nóng)民的養(yǎng)老起步待遇僅為每月幾十元？差距之大，實(shí)在是絕無僅有！制度“碎片化”還直接導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)輕重不一，進(jìn)而損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平環(huán)境，而且影響勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，直接阻礙全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一；因基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支而直接導(dǎo)致部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和全國(guó)范圍內(nèi)財(cái)政補(bǔ)助同時(shí)存在，資金無法調(diào)劑使用，嚴(yán)重?fù)p害了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康、持續(xù)發(fā)展；“碎片化”還是造成流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益喪失和農(nóng)民工大規(guī)模退保等現(xiàn)象的根本原因。不解決制度“碎片化”問題，就不可能真正獲得解決現(xiàn)階段勞動(dòng)力市場(chǎng)不統(tǒng)一、勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受損、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率總體偏高、各地負(fù)擔(dān)輕重不一以及制度自身難以健康發(fā)展等問題。

其四，一些跑偏的改革要重新納入規(guī)范化的軌道。類似改革方向趨利化的改革，改革利益部門化的改革，都應(yīng)得到糾正。例如，醫(yī)療改革之初，只給政策，不給錢，醫(yī)院被逼去“創(chuàng)收”，于是形成了看病難，看病貴。再如，教育改革導(dǎo)致了亂收費(fèi)，這從根本違背教育的宗旨，破壞了教育公平。政府部門的“以罰代管”，嚴(yán)重?cái)噥y了政府職能轉(zhuǎn)變，攪亂了改革大局，政府與老百姓的距離拉大了，執(zhí)政為民受到了傷害，改革的方針被攪亂了。

其五，改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，也有助于建立改革的動(dòng)力機(jī)制。高層的改革理性和基層的利益沖動(dòng)都是改革的動(dòng)力，而和中間層相關(guān)的體制、權(quán)力、利益部分會(huì)成為改革的阻力。對(duì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，有助于突破這些“中梗阻”。 所謂“中梗阻”，實(shí)質(zhì)上是卡在落實(shí)和執(zhí)行環(huán)節(jié)。比如，國(guó)家先后兩次出臺(tái)了促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三十六條”，但民營(yíng)資本依然不斷遭遇“玻璃門”和“彈簧門”，國(guó)家的政策在實(shí)際執(zhí)行中推不動(dòng)，這就是典型的“中梗阻”現(xiàn)象。突破中梗阻的路徑，主要在于上壓下頂。頂層設(shè)計(jì)出政策、出規(guī)定，基層群眾要求有關(guān)部門和人員必須執(zhí)行政策規(guī)定，這就形成了上壓下頂之勢(shì)，假以時(shí)日，中梗阻必將瓦解。

當(dāng)然，當(dāng)前某些改革采取摸石頭過河的方式也是必要的，但摸石頭過河不能成為戰(zhàn)略思想，只能是戰(zhàn)術(shù)問題、局部問題。

搞好頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃需要解決的問題

其一，要構(gòu)建強(qiáng)有力的改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。一方面，各級(jí)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組要實(shí)體化和具有權(quán)威性，而非名義機(jī)構(gòu)或聯(lián)席會(huì)議制度；另一方面，改革頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃部門要超脫于利益，設(shè)計(jì)與審批集于一身的政府部門很可能使改革走樣。

其二，高層和基層在改革側(cè)重方面有一個(gè)大致分工。如高層注重進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，基層在具體操作方案上側(cè)重摸石頭過河。高層出方向、出政策、出制度，基層抓實(shí)驗(yàn)、抓試點(diǎn)、抓試錯(cuò)。

其三，頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃一定要接地氣，摸石頭過河一定要看方向。所謂接地氣，就是要依靠群眾、群策群力，摸到規(guī)律，找出辦法從而掌握改革的主動(dòng)權(quán)。主動(dòng)權(quán)從哪里來？從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種矛盾中來，從人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求中來。我們強(qiáng)調(diào)摸石頭過河一定要看方向，“只低頭摸石頭，不抬頭看對(duì)岸”是不對(duì)的，把握方向是重中之重。

其四，頂層設(shè)計(jì)也要有底線思維。所謂底線思維，就是凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)。底線思維體現(xiàn)改革的全局觀。底線是統(tǒng)攬全局中的底線，全局是顧全底線時(shí)的全局。底線思維強(qiáng)調(diào)改革的辯證法。它是關(guān)注矛盾轉(zhuǎn)化的思維方式，著眼負(fù)面后果，建立防范體系。其特點(diǎn)是不僅要防范，更要積極轉(zhuǎn)化，從壞處準(zhǔn)備，向好處發(fā)展。底線思維凸顯改革的實(shí)踐論?！懊^過河”難免觸碰底線，有些是群眾利益的底線，處理不好就會(huì)產(chǎn)生群體性事件；有些是政策法規(guī)的問題，往往需要進(jìn)行因地制宜的完善；有些是條塊關(guān)系的界線，勢(shì)必牽涉體制機(jī)制的重大調(diào)整。

其五，頂層設(shè)計(jì)既要注重理論邏輯，也要注重問題邏輯。所謂理論邏輯，是指改革要有價(jià)值高度，要有理論框架、分析框架和解釋框架、要有詳盡的制度安排。所謂問題邏輯，是指改革設(shè)計(jì)要從解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，把解決重大現(xiàn)實(shí)問題作為邏輯起點(diǎn)。改革安排最終要達(dá)到理論邏輯與問題邏輯的高度統(tǒng)一。

作者：中共河北省委黨校河北發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)、教授

（責(zé)編/彭瀾）endprint