政府購買社會服務(wù)：何以可能與何以可為？

林閩鋼 周正

政府購買社會服務(wù)：何以可能與何以可為？

林閩鋼 周正

在發(fā)達國家，購買服務(wù)已成為政府最基本的政策工具。本文通過國內(nèi)外政府購買社會服務(wù)理論和經(jīng)驗的分析，梳理出政府購買社會服務(wù)核心是引入競爭機制，結(jié)合政府購買社會服務(wù)的模式和路徑，探討在各種購買模式和不同路徑下購買工具的適用性，圍繞如何讓競爭發(fā)揮作用，進而提出建立和健全政府購買社會服務(wù)的監(jiān)督機制和評估機制。

政府購買服務(wù) 開放合作購買模式 服務(wù)券

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達國家先后掀起了以公共服務(wù)購買取代傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給的政府改革浪潮。到20世紀(jì)90年代，政府購買公共服務(wù)已成為發(fā)達國家政府最基本的政策工具。近年來，我國大力推動政府向社會力量購買公共服務(wù)，力圖通過這一政策工具的實施來增加公共服務(wù)的供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而實現(xiàn)政事、政社分開，促進政府職能轉(zhuǎn)變，由此成為撬動政府改革的新支點。

社會服務(wù)作為公共服務(wù)的一部分，主要包括：社會養(yǎng)老服務(wù)、社會救助服務(wù)、災(zāi)害救援服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、住房服務(wù)、文體服務(wù)和就業(yè)服務(wù)等內(nèi)容。從我國最先開展政府購買社會服務(wù)試點的深圳、上海等地實踐來看，政府購買社會服務(wù)已從初期的購買社會服務(wù)崗位，到現(xiàn)在向購買社會服務(wù)項目轉(zhuǎn)變[1]楊君、徐永祥：《新社會服務(wù)體系：經(jīng)驗反思與路徑建構(gòu)——基于滬深兩地政府購買服務(wù)的比較研究》，〔武漢〕《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第8期。。但我國政府購買社會服務(wù)總體上還明顯處在探索階段。為此，本文通過對國內(nèi)外政府購買社會服務(wù)的理論和經(jīng)驗的分析，梳理出政府購買社會服務(wù)核心是引入競爭機制，結(jié)合政府購買社會服務(wù)的模式和路徑，探討在各種購買模式和不同路徑下購買工具的適用性，圍繞如何讓競爭發(fā)揮作用，進而提出政府購買社會服務(wù)的機制。

一、政府購買社會服務(wù)的核心是引入競爭

1.政府購買服務(wù)的前提是公共物品與服務(wù)“提供”和“生產(chǎn)”的相對分離。政府壟斷公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)是20世紀(jì)60年代，多中心理論的創(chuàng)立者奧斯特羅姆夫婦（ElinorOstromandVincentOstrom）提出的，并由此區(qū)分了公共服務(wù)的“提供”和“生產(chǎn)”。其中，提供是指“征稅和支出的政策，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及其供給水平，并安排生產(chǎn)和監(jiān)督生產(chǎn)”，生產(chǎn)是指“把投入轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出”。同時，作為提供公共服務(wù)的政府組織并不一定生產(chǎn)該項服務(wù)，可以從生產(chǎn)者中購買服務(wù)[1]邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第423頁。。公共物品提供和生產(chǎn)相對分離理論意味著要結(jié)束政府對公共服務(wù)的壟斷，通過公共物品供給多元化，實現(xiàn)高效和低成本的服務(wù)供給。此后，奧斯本（DavidOsborne）和蓋布勒（TedGaebler）又進一步提出了政府的職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”[2]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社1996年版，第1頁。。由于社會組織對需求的反應(yīng)更加靈敏、效率更高等方面的比較優(yōu)勢，政府與社會組織合作提供服務(wù)就形成了一種第三方參與治理的狀態(tài)，使得政府在規(guī)模和相關(guān)投入不變的情況下，可以提高服務(wù)的供給能力。因此，從壟斷性地提供服務(wù)到與社會組織合作提供服務(wù)，是政府職能轉(zhuǎn)變的一次全新嘗試。

實踐中，1998年，英國率先由首相代表國家簽署了《英格蘭和威爾士地區(qū)政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定》（COMPACT），將政府與民間的伙伴關(guān)系作為一項國家的政策確立了下來。其后，蘇格蘭地區(qū)，以及加拿大、新加坡等諸多國家都做出響應(yīng)[3]賈西津：《公共治理中的伙伴關(guān)系：英國COMPACT的實例》，〔北京〕《社團管理研究》2007年第1期。。由此引發(fā)了一場世界范圍內(nèi)的以降低政府成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，打破公共服務(wù)供給壟斷地位為目的的公共服務(wù)改革運動。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府不再是公共服務(wù)唯一的供給主體，逐漸與企業(yè)或社會組織形成平等的合作關(guān)系。

2.競爭被認(rèn)為是提高服務(wù)供給效率和降低服務(wù)成本的關(guān)鍵。新公共管理強調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過將競爭機制引入到政府購買社會服務(wù)中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

總之，從理論上分析，政府購買社會服務(wù)的核心是引入競爭。但在政府購買社會服務(wù)的實踐中，凱特爾通過自己的研究發(fā)現(xiàn)，“并不總是那么容易發(fā)展或促進競爭”[4]唐納德·凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第131頁。，在本文看來，競爭機制及其開放要素是嵌入在不同的購買模式和路徑之中的，因此，要從我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展條件出發(fā)，結(jié)合不同的購買模式和路徑進行分析。

二、政府購買社會服務(wù)的模式

1.在國外，政府購買服務(wù)實踐中，競爭購買模式作為多種購買模式之一，也受到挑戰(zhàn)。在發(fā)達國家中，政府購買社會服務(wù)主要通過合同外包的形式進行，德瑚（R.H.Dehoog）將合同外包劃分為三種基本模式（見表1）：第一，競爭模式。該種形式的購買以可被完全界定的服務(wù)、可實施廣泛的宣傳和邀約、可做出客觀的獎勵決定，以及客觀的成本和績效監(jiān)控過程為前提。但德瑚認(rèn)為，這些條件在現(xiàn)實中難以具備，而且競爭式購買并不適用于人類服務(wù)、專業(yè)服務(wù)或研究與發(fā)展領(lǐng)域。第二，談判模式。該模式適用于供應(yīng)商較少的領(lǐng)域，能包容不確定性和復(fù)雜性。第三，合作模式。合作則是一種適用于資源缺乏、政府經(jīng)驗不足、高不確定性和復(fù)雜性條件下的政府購買模式。這種購買中往往只有一個供應(yīng)商，合作基于相互信任，合同靈活可變，供應(yīng)商與政府間關(guān)系平等。

表1 合同外包的三種基本模式

德瑚的研究不但證實了政府購買服務(wù)競爭的缺乏，而且表明任何一種購買模式都面臨風(fēng)險。她認(rèn)為，即使是在競爭模式中，也容易出現(xiàn)投機取巧和非法行為，甚至可能出現(xiàn)購買成本高于政府生產(chǎn)的情況。談判模式適用于供應(yīng)商較少的領(lǐng)域，能包容不確定性和復(fù)雜性，但可能出現(xiàn)政府主導(dǎo)談判、內(nèi)幕交易、關(guān)注過程而非結(jié)果、不透明等問題。合作模式則是一種基于相互信任，以競爭或談判模式形成的購買關(guān)系為基礎(chǔ)的政府購買模式，它能夠發(fā)揮供應(yīng)方的優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會進行合作來謀求長遠利益的目的，但是，卻隱含著雙方由合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為依賴關(guān)系，甚至政府將受制于供應(yīng)商的風(fēng)險[1]R.H.DeHoog,“Competition,Negotiation,or Cooperation:Three Models for Service Contracting”,Administration and Society,1990,Vol.22,pp.317-340.。

2.在國內(nèi)，政府購買社會服務(wù)模式多樣化。該觀點最早由王名等提出，即在競爭性維度之外引入政社關(guān)系的維度，這是由我國社會組織發(fā)育不完善、對政府的依賴性大等因素決定的，提出把承接社會服務(wù)的社會組織相對于作為購買方的政府部門（是否具有獨立性），分為獨立性服務(wù)購買與依賴性服務(wù)購買。依據(jù)購買程序是否具有競爭性，分為競爭性購買與非競爭性購買（見表2）[2]王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析》，〔杭州〕《中共浙江省委黨校學(xué)報》2008年第4期。。王浦劬對此進一步進行了歸納和說明，同時也認(rèn)為在中國較少見到依賴關(guān)系競爭性購買模式[3]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第19頁。。

表2 政府購買社會服務(wù)類型

從我國政府購買社會服務(wù)實踐來看，依賴關(guān)系非競爭性購買被認(rèn)為占大多數(shù)。但依賴關(guān)系非競爭購買又偏離了政府購買社會組織服務(wù)這一要引入競爭的核心。這一模式被認(rèn)為侵害了政府購買的內(nèi)涵與原則；合同通常不是量化與具體化的；甚至連購買的經(jīng)費也不能確定；政府系統(tǒng)與非政府組織之間的合作基礎(chǔ)薄弱；面對強大的政府及與政府合作的利益誘惑，一些組織并沒有完全保持自己的宗旨和專業(yè)優(yōu)勢等[4]王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析》，〔杭州〕《中共浙江省委黨校學(xué)報》2008年第4期。。

從購買模式上，我國事業(yè)單位所提供的服務(wù)，可以看作是政府對事業(yè)單位的依賴關(guān)系非競爭性購買，也可以稱為形式性購買。長期以來，在中國，“幾乎所有的公共服務(wù)提供者都是事業(yè)單位”[5]世界銀行東亞和太平洋地區(qū)減貧與經(jīng)濟管理局：《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供》，〔北京〕中信出版社2005年版，第49頁。，它廣泛地分布在教科文衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，按服務(wù)供給主體多元化和服務(wù)運行市場化的目標(biāo)，要逐步打破政府向事業(yè)單位按人頭財政撥款的制度，改變按在編人員安排工資福利和公用經(jīng)費的管理方式，實行“以事定費”，逐步過渡到獨立關(guān)系非競爭性購買或獨立關(guān)系競爭性購買。由此通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務(wù)方式，倒逼事業(yè)單位的改革，形成事業(yè)單位改革的新動力。其次，隨著社會組織力量的增強，鼓勵社會組織進入到事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)領(lǐng)域中開展服務(wù)競爭，形成“鯰魚效應(yīng)”，從而通過競爭機制來提高服務(wù)效率、降低服務(wù)成本。總之，通過政府購買社會服務(wù)，深化事業(yè)單位的改革，構(gòu)建新型社會服務(wù)體系。

3.不斷探索適合國情的政府購買社會服務(wù)模式。從目前各地實踐來看，基于目前社會組織發(fā)展在數(shù)量、規(guī)模、專業(yè)化和社會公信力等方面存在突出的問題，除獨立關(guān)系非競爭性購買模式被廣泛使用外，獨立關(guān)系非競爭性模式最大的問題是會造成購買行為的“內(nèi)部化”[1]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第27-28頁，第214頁。。因此，目前可以在廣泛采用的獨立關(guān)系非競爭性這一委托購買模式基礎(chǔ)上，集成競爭機制及其開放要素：一是注意在獨立關(guān)系非競爭性中增加競爭性談判；二是強化開放的招投標(biāo)網(wǎng)絡(luò)平臺的使用；三是增加多方監(jiān)管和社會評估機制。從而使獨立關(guān)系非競爭性這樣一種委托購買模式進一步升級為適合我國國情的“開放合作購買模式”。這一種政府購買社會服務(wù)模式，可以復(fù)合競爭機制和開放要素。在實踐中，可以具體化和操作化為：項目劃定、政府籌資、平臺公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。

三、政府購買社會服務(wù)的路徑

1.政府購買服務(wù)的路徑：補供方和補需方。所謂“補供方”，也稱為生產(chǎn)方補助，這種購買路徑是政府針對服務(wù)生產(chǎn)方提供補助，再由他們將服務(wù)提供給消費者?！把a需方”，也稱消費方補助，此種購買路徑是政府將某種形式的支付或報銷直接提供給服務(wù)的消費者，讓消費者自行選擇服務(wù)的生產(chǎn)者?！把a供方”的購買路徑為向服務(wù)的生產(chǎn)者提供補助，這樣有助于保障服務(wù)的生產(chǎn)——無論政府需要何種服務(wù)，都會有人提供。而由政府通過直接撥款或公開招標(biāo)方式確定服務(wù)生產(chǎn)方，限制了消費者對于服務(wù)生產(chǎn)方的選擇，消費者只有被動接受政府選定的服務(wù)生產(chǎn)方提供的服務(wù)，為尋租和腐敗提供了可能?！把a需方”的購買路徑是將資金提供給消費者，讓消費者在服務(wù)生產(chǎn)者之間進行自由選擇，給消費者更多的選擇權(quán)?！把a需方”最終間接地“補供方”，服務(wù)的生產(chǎn)者最終還是會得到與其所提供的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量相對應(yīng)的報酬。

比較政府購買社會服務(wù)中“補供方”和“補需方”路徑，“補需方”由于在消費者選擇空間上比較大，有利于促進多個服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭，有利于服務(wù)效率和質(zhì)量的提高，因此，通常認(rèn)為“補需方”在競爭性方面要好于“補供方”。從世界范圍來看，政府購買社會組織服務(wù)的總體趨勢是從提供者補助轉(zhuǎn)向消費者補助[2]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第27-28頁，第214頁。。

2.不同路徑下政府購買社會服務(wù)的工具。從補助方向和導(dǎo)向程度兩個維度看，政府購買社會服務(wù)常用的工具可以劃分如下類型（見表3）。

表3 不同路徑下政府購買社會服務(wù)的工具類型舉例

其中，服務(wù)券，又稱為憑單、有價證券、消費代金券等，被認(rèn)為最具有競爭性和開放性的工具。它是政府部門給予有資格消費某種物品或服務(wù)的個體發(fā)放的優(yōu)惠券。有資格接受服務(wù)消費券的個體在特定的服務(wù)生產(chǎn)組織中“消費”他們手中的票券，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接受的票券。服務(wù)券有三個層次的內(nèi)涵：它是圍繞特定物品而對特定消費者群體實施的補貼；直接補貼消費者而非生產(chǎn)者；通常采用代金券的方式而非現(xiàn)金[3]陳振明：《政府工具導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第158頁。。

在我國，政府購買社會服務(wù)中北京市實施的居家養(yǎng)老（助殘）券服務(wù)制度最為典型。即自2008年起，北京市在東城、西城、崇文等10個區(qū)以政府購買社會服務(wù)形式進行居家養(yǎng)老服務(wù)試點工作。其中最主要的措施，就是針對特殊老年人推行以服務(wù)券為主要形式的補貼制度。2010年，北京市全面建立居家養(yǎng)老（助殘）券服務(wù)制度，以政府購買服務(wù)的方式，為老年人（殘疾人）提供多種方式的養(yǎng)老（助殘）服務(wù)，其購買居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、精神慰藉、老年教育等六大類共110項服務(wù)。2012年，北京市政府向52萬名符合條件的老年人（殘疾人）每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老（助殘）券，全年共發(fā)放5.9億元[1]童曙泉：《去年本市給老人發(fā)6.3億“零花錢”》，《北京日報》2013年1月14日。。

比較“補供方”和“補需方”兩種購買路徑的運作機制、優(yōu)勢、風(fēng)險和適用條件，可以看到不同的購買路徑和工具，各有其優(yōu)勢與風(fēng)險。如在“補供方”購買路徑下，若通過指定的方式選擇生產(chǎn)者，能夠直接挑選政府滿意的生產(chǎn)者，并可以在購買過程中隨時溝通隨時修正計劃；但同時可能存在“暗箱操作”、腐敗尋租和長期壟斷的可能。若通過公開競標(biāo)、合同外包的方式選擇生產(chǎn)者，競爭的存在有助于選出更合格的服務(wù)生產(chǎn)者，且公開透明的程序有利于公眾監(jiān)督。但其風(fēng)險表現(xiàn)在：一方面在于限制了政府應(yīng)付緊急情況的靈活性；另一方面在于競標(biāo)與合同依賴明細的競爭規(guī)則和合同文本，故使政府面臨很多影響購買效果的技術(shù)性問題。此外監(jiān)督控制成本也較高。如在“補需方”的購買路徑內(nèi)植入競爭機制，消費者以“用腳投票”的方式降低政府監(jiān)督成本，資金使用高效，較少腐敗。但“消費券”具有福利剛性的特征，需要政府持續(xù)投入，并存在“撇脂”現(xiàn)象（即指在服務(wù)過程中，提供者傾向選擇最好的或唾手可得的服務(wù)對象）、有信息不對稱和“欺騙行為”的風(fēng)險。

總之，在目前條件下，還沒有最優(yōu)的購買路徑和工具。不同的購買路徑和工具有不同的適應(yīng)條件。一般來看，“補供方”路徑下政府指定服務(wù)生產(chǎn)者的方式，適用于符合資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者極少、服務(wù)生產(chǎn)者弱小的情況，政府的直接指定和定向購買，在向公眾提供社會服務(wù)的同時，也起到資助和扶持服務(wù)生產(chǎn)者的作用。用“補供方”路徑下競標(biāo)和合同外包的方式，適用于服務(wù)內(nèi)容易界定、分割和評估，服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量足夠競爭，政府能夠監(jiān)測生產(chǎn)者的工作績效等條件。而“補需方”購買路徑得以實施的條件則更為嚴(yán)格：首先，消費者在該服務(wù)上偏好不同，有消費積極性；其次，存在多個生產(chǎn)者，進入成本低；再次，服務(wù)消費者掌握較完全的服務(wù)信息，能夠評判服務(wù)質(zhì)量；最后，服務(wù)購買較頻繁等。

四、政府購買社會服務(wù)的機制

在凱特爾看來政府要成為“精明的買主”需要解決的問題還有許多[2]唐納德·凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第145頁。。但從我國處在政府購買社會服務(wù)初期情況出發(fā)，主要是要解決競爭機制及其開放要素在政府購買社會服務(wù)中的實現(xiàn)問題，為此，迫切需要建立和健全政府購買社會服務(wù)的社會監(jiān)督機制和社會評估機制。

1.強化社會監(jiān)督機制，讓政府購買社會服務(wù)信息透明化。第一，積極調(diào)動社會公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量。社會公眾通過服務(wù)感受直接反映和監(jiān)督社會服務(wù)的效果，大眾媒體則能夠通過搭建平臺，幫助反饋公眾對社會服務(wù)的意見，同時還可以幫助公開購買社會服務(wù)相關(guān)信息。第二，建立社會組織信息披露制度，承接服務(wù)的社會組織必須公開自身的相關(guān)信息，諸如組織機構(gòu)代碼，證書、服務(wù)項目、服務(wù)方式等等。第三，運用電子政務(wù)方式，建立政府購買社會服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺，公開政府購買社會服務(wù)的活動，并能實時查詢相關(guān)信息。

2.完善社會評估機制，讓政府購買社會服務(wù)競爭合理化。第一，引入獨立的第三方機構(gòu)。如會計事務(wù)所、審計事務(wù)所、法律事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機構(gòu)。這些獨立的第三方機構(gòu)擁有專業(yè)技術(shù)和人才，它們對資金使用效率、服務(wù)質(zhì)量的評估更公正和合理。第二，對承接購買服務(wù)的社會組織推行財務(wù)報告公開制度，并由第三方進行審計。第三，建立服務(wù)信用評價體系，對社會組織在社會服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進行統(tǒng)一評價，為政府購買社會服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。第四，建立政府購買社會服務(wù)的績效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買社會服務(wù)績效評估體系。健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等方面進行考核評價。評價結(jié)果向社會公布，并作為以后年度編制政府購買社會服務(wù)預(yù)算和選擇政府購買社會服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)。

〔責(zé)任編輯：方心清〕

林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系教授 210023

周正，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系研究生 210023

本研究受到國家社科基金重大項目：“社會服務(wù)管理體制改革與社會管理創(chuàng)新”（12＆ZD063）的資助。