水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)模式探究

范榮亮韓 剛韋 誠(chéng)

（1.徐州市水務(wù)局，江蘇徐州 221018；2.江蘇省水資源服務(wù)中心，江蘇南京 210029）

目前，對(duì)于水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)研究多集中于內(nèi)涵、目標(biāo)、任務(wù)、措施等方面。如：左其亭等［1］研究了水資源管理發(fā)展過(guò)程，并對(duì)現(xiàn)代水資源管理新思想進(jìn)行了剖析；季紅飛等［2］結(jié)合江蘇省水資源管理現(xiàn)狀，對(duì)水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的必要性、指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)等進(jìn)行了探討；宋建軍［3］研究了水資源管理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)途徑；張亮等［4］研究了我國(guó)水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的問(wèn)題；裘江海等［5］通過(guò)對(duì)浙江省水資源狀況的分析，提出了與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的水資源管理現(xiàn)代化的目標(biāo)和措施。水資源管理現(xiàn)代化的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)水資源管理現(xiàn)代化的根本途徑。筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，剖析水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的需求及理論框架，提出了從制度建設(shè)、總量控制、效率提升等方面進(jìn)行水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的模式。

1 需求分析

1.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的需求

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，水資源管理是這一系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié)。控制用水總量、提高用水效率和控制水功能區(qū)納污是最嚴(yán)格水資源管理制度的主要內(nèi)容，必須依靠實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，才能以有限的水資源供給量來(lái)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)層次的提升。

1.2 現(xiàn)代化服務(wù)型政府建設(shè)的需求

適應(yīng)現(xiàn)代化服務(wù)型政府建設(shè)要求，需深化水資源管理體制機(jī)制改革，進(jìn)一步完善水資源管理政策法規(guī)體系，健全水資源管理科技創(chuàng)新體系，以新興信息技術(shù)提升水資源管理和服務(wù)的信息化、智能化與個(gè)性化服務(wù)水平，促進(jìn)現(xiàn)代化服務(wù)型政府建設(shè)。

1.3 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的需求

按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求，落實(shí)水資源總量控制、效率控制管理，堅(jiān)持以水定需、量水而行，嚴(yán)格計(jì)劃用水管理與考核，大力推廣雨洪資源利用和中水回用等節(jié)水新技術(shù)，先節(jié)水后調(diào)水，加強(qiáng)工程機(jī)械、能源、食品加工等行業(yè)用水大戶節(jié)水管理，提高水資源利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和水資源節(jié)約。

1.4 水生態(tài)文明城市建設(shè)的需求

水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施將全面促進(jìn)水生態(tài)文明城市建設(shè)，通過(guò)水資源優(yōu)化配置、水資源節(jié)約保護(hù)、水生態(tài)綜合治理、河湖庫(kù)長(zhǎng)效管理等措施，營(yíng)造“水資源可持續(xù)利用、水生態(tài)系統(tǒng)完整、水生態(tài)環(huán)境優(yōu)良”的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局。

2 內(nèi)容和理論框架

水資源的管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從水資源可持續(xù)開發(fā)利用角度，其工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)定義為：在水資源及水環(huán)境的開發(fā)、治理、保護(hù)、利用過(guò)程中所進(jìn)行的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策指導(dǎo)、組織實(shí)施、協(xié)調(diào)控制、監(jiān)督檢查等一系列規(guī)范性活動(dòng)的總稱［6］。水資源管理現(xiàn)代化則涵蓋多種學(xué)科和理論，水資源的社會(huì)屬性決定著在現(xiàn)代化建設(shè)初期要對(duì)其進(jìn)行更高水平的頂層設(shè)計(jì)，并進(jìn)行定性定量分析，確保在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)、合理、安全地使用水資源，達(dá)到更好的優(yōu)化配置，并能為行政管理提供更好的決策支持。

現(xiàn)代化的水資源管理應(yīng)當(dāng)特別注意水資源的統(tǒng)一管理、水資源的優(yōu)化配置、水資源及其環(huán)境的承載能力、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和管理理論的運(yùn)用等四個(gè)方面。在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)與水資源利用協(xié)調(diào)發(fā)展中，維護(hù)水資源系統(tǒng)在時(shí)間與空間上的動(dòng)態(tài)連續(xù)性；利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和管理理論，強(qiáng)化對(duì)水資源的管理和技術(shù)支撐，尤其是發(fā)揮政府宏觀管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的職能作用；遵循水資源系統(tǒng)的自然循環(huán)規(guī)律，提高水資源開發(fā)利用效率，并注重其承載能力；建立供水和排水并重、用水與保護(hù)并舉的城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理機(jī)制，統(tǒng)籌管理供水、排水、污水治理、節(jié)水、再生水利用、污水處理回用等，統(tǒng)一調(diào)配城鄉(xiāng)地下、地表水源及非常規(guī)水源，協(xié)調(diào)規(guī)劃和管理供水與排水（污）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將水資源費(fèi)、水費(fèi)征收管理與排水（污）費(fèi)征收管理相統(tǒng)一。

綜上，水資源管理現(xiàn)代化應(yīng)是以水資源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)地表水、地下水、污水、非常規(guī)水等進(jìn)行系統(tǒng)分析和統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)先進(jìn)的現(xiàn)代管理理論、技術(shù)、方法，對(duì)水資源進(jìn)行數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、安全、信息等其他相關(guān)管理，實(shí)現(xiàn)水資源管理效率、效能和效益的最大化動(dòng)態(tài)發(fā)展。水資源管理現(xiàn)代化內(nèi)容和理論框架可總結(jié)歸納如圖1所示。

3 建設(shè)模式

水資源管理涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、生態(tài)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，彰顯了水資源管理的重要戰(zhàn)略意義，同時(shí)也對(duì)其現(xiàn)代化建設(shè)提出了更高要求。筆者提出通過(guò)提高五大能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水資源管理現(xiàn)代化，見圖2。

圖1 水資源管理現(xiàn)代化內(nèi)容和理論框架

圖2 水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)模式

3.1 水資源保障能力建設(shè)

水資源保障能力即從總量上保障水資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，水資源開發(fā)利用總量控制是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容之一，對(duì)改善水資源開發(fā)利用不合理狀況、提高水資源利用效率與效益具有很大的促進(jìn)作用。根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度的意見和考核辦法，首先，在制度上應(yīng)確定各級(jí)政府用水總量責(zé)任制，明確用水總量控制目標(biāo)、對(duì)象、責(zé)任主體及懲罰措施，充分發(fā)揮用水總量控制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)導(dǎo)向作用和剛性約束作用。其次，要建立完善的水資源總量控制管理框架體系，形成層層分解的工作體制。明確各級(jí)取用水總量控制指標(biāo)，強(qiáng)化重點(diǎn)對(duì)象監(jiān)管，加強(qiáng)水資源開發(fā)利用的計(jì)劃與定額管理。嚴(yán)格水資源論證、取水許可監(jiān)督管理，明確新增取水許可控制指標(biāo)。建立取水許可管理信息化系統(tǒng)，將取水許可證與條形碼系統(tǒng)相結(jié)合，建立電子檔案，并與水行政主管部門的信息系統(tǒng)相連接。

工程上可采取優(yōu)化區(qū)域水源地布局的方式，以區(qū)域內(nèi)重要河湖庫(kù)為集中供水主水源地，同時(shí)開展應(yīng)急備用水源地建設(shè)，將地下水源逐步轉(zhuǎn)為備用水源，減少地下水開采量。實(shí)施區(qū)域供水工程，增加地表水源供水比例，壓縮地下水開采規(guī)模。

3.2 水資源利用效率提升

3.2.1 提升農(nóng)業(yè)用水效率

針對(duì)目前農(nóng)業(yè)用水粗放型方式，推廣和發(fā)展農(nóng)業(yè)用水優(yōu)化配置、高效輸配水、田間灌水、生物節(jié)水與農(nóng)藝節(jié)水等方面的先進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)。結(jié)合灌區(qū)節(jié)水改造及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，采取定額灌溉、防滲輸配水、管道輸水、微噴灌等典型節(jié)水技術(shù)。

3.2.2 加強(qiáng)非傳統(tǒng)水源利用

加強(qiáng)污水再生利用和雨水、礦井水等非傳統(tǒng)水源利用，逐步建立非傳統(tǒng)水源利用激勵(lì)政策，擴(kuò)大非傳統(tǒng)水源在社會(huì)總用水量中的占比。

資料顯示，城市污水的產(chǎn)生量一般可以達(dá)到用水量的70%～80%。而在城市的用水量中，人體需要飲、用的水量?jī)H占全部用水量的 30%左右［7，8］，另外70%左右的城市需水對(duì)于水質(zhì)的要求并不一定要達(dá)到飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，可以被污水回用后的再生水所代替［9］，這能使城市取水量至少減少50%以上。由此可見，污水再生利用可以替代部分城市需水，而且也是非常穩(wěn)定的、可靠的、充足的水資源補(bǔ)給。具體建設(shè)模式可以采用集中式和分散式，在集中式模式中可以采用一定數(shù)量和層面的分散式處理方式，分散式處理模式又可采用小區(qū)、街道、單位和園區(qū)等方式來(lái)建設(shè)。

雨洪資源顯然是比用過(guò)的水更直接的、更易被利用的水資源。根據(jù)不同的地形條件，可利用水利工程設(shè)施，采取“截、蓄、調(diào)”等技術(shù)措施，對(duì)雨水進(jìn)行收集、存貯、控制并高效利用。在平原區(qū)以市、縣骨干河道為紐帶，大力推廣“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”的雨洪水利用模式，提高蓄水庫(kù)容；在山丘區(qū)可建設(shè)集雨工程，修建集雨窖和小型水庫(kù)、塘壩，開挖環(huán)山截水溝；在城市生活小區(qū)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)及風(fēng)景名勝旅游區(qū)等地，結(jié)合雨污分流及城市雨水排水配套管網(wǎng)建設(shè)，因地制宜實(shí)施雨水收集、儲(chǔ)存工程。

礦井水資源利用是緩解水資源供需矛盾、有效解決缺水地區(qū)水資源緊缺的重要途徑之一?？梢愿鶕?jù)礦井排水水質(zhì)及礦井水排放量等實(shí)際情況，組織規(guī)模大、條件好的煤礦企業(yè)實(shí)施礦坑排水利用工程，積極推廣先進(jìn)的治理工藝，對(duì)礦井水進(jìn)行全面的綜合治理和利用，并根據(jù)礦井涌水量和附近用水需求，合理確定礦井水利用規(guī)模，劃定供水范圍。

3.3 水資源保護(hù)能力建設(shè)

3.3.1 保障飲用水安全

飲用水安全可以說(shuō)是一個(gè)城市的命脈，保障飲用水安全，關(guān)鍵在飲用水源地保護(hù)。2007年太湖藍(lán)藻的爆發(fā)，致使無(wú)錫全城無(wú)水可飲，超市、商店里的桶裝水被搶購(gòu)一空。飲用水源地的保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既涉及上下游、左右岸的保護(hù)，也涉及污染源的控制、飲用水源地的執(zhí)法、排污口的整治，還與區(qū)域工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等有密切關(guān)系，需要建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的飲用水源地保護(hù)機(jī)制。通過(guò)劃分飲用水源地保護(hù)區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對(duì)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的面源污染和內(nèi)源污染進(jìn)行綜合治理，采取人工曝氣的方式增加水體的自凈能力；建立動(dòng)態(tài)水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完善飲用水源地應(yīng)急管理機(jī)制和巡查制度，保障飲用水安全。

3.3.2 加強(qiáng)水功能區(qū)管理

水功能區(qū)是水資源管理的基本單元，實(shí)行水功能區(qū)限制納污是保障水體功能達(dá)標(biāo)的根本途徑。為此要核定各水功能區(qū)納污能力，制定并完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，嚴(yán)格河湖納污總量控制。同時(shí)，要加強(qiáng)水功能區(qū)污染源管理、城鄉(xiāng)污水收集與處理、農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展入河排污口綜合整治。

3.3.3 嚴(yán)格地下水保護(hù)

在水資源量的開發(fā)上，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移對(duì)地下水資源的開發(fā)利用，實(shí)行地表水、地下水、過(guò)境水以及非傳統(tǒng)水資源的優(yōu)化分配、聯(lián)合調(diào)度。管理上要嚴(yán)格控制地下水新增開采量，嚴(yán)禁亂開亂采地下水，合理布井，嚴(yán)禁在缺水區(qū)打深井。對(duì)地下水超采地區(qū)，特別是漏斗區(qū)，在汛期用清潔地表水進(jìn)行回灌補(bǔ)源，對(duì)串層混合開采井有計(jì)劃地進(jìn)行關(guān)停封堵。關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，將新增地下水和現(xiàn)有地下水井取水納入供水體系，由自來(lái)水廠統(tǒng)一開采使用。監(jiān)控上要建設(shè)地下水監(jiān)測(cè)專用孔，合理布設(shè)地下水位監(jiān)測(cè)站，建立地下水遙測(cè)、在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

3.4 水資源公共管理能力建設(shè)

健全水資源管理規(guī)劃體系，建立規(guī)劃后評(píng)價(jià)制度。要綜合應(yīng)用先進(jìn)的信息采集、傳輸、監(jiān)控、優(yōu)化、處理等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)本地水資源的優(yōu)化配置、高效利用和水環(huán)境保護(hù)。重點(diǎn)圍繞水資源管理需求，開展自動(dòng)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)骨干調(diào)水河道、重點(diǎn)湖庫(kù)、水功能區(qū)、飲用水源地、主要省界控制斷面、大中型灌區(qū)、地下水、取水大戶監(jiān)測(cè)，進(jìn)一步提高水資源監(jiān)測(cè)能力。加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基礎(chǔ)數(shù)據(jù)遙測(cè)、水資源管理數(shù)據(jù)庫(kù)、專網(wǎng)、內(nèi)網(wǎng)等信息化的基礎(chǔ)能力。進(jìn)一步開展應(yīng)用系統(tǒng)研發(fā)與應(yīng)用，加強(qiáng)水資源基礎(chǔ)信息采集、傳輸和實(shí)時(shí)監(jiān)控等環(huán)節(jié)的管理，實(shí)現(xiàn)水資源管理信息的互通互聯(lián)和資源共享，進(jìn)而為促進(jìn)水資源費(fèi)征收、水功能區(qū)、地下水等水資源管理工作提供更加有力的手段。

3.5 水資源支撐能力建設(shè)

完善水資源管理制度是解決區(qū)域水資源管理問(wèn)題的根本途徑。要擴(kuò)大水務(wù)一體化管理體制改革的廣度和深度，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。強(qiáng)化水資源費(fèi)征收，深化水價(jià)改革，實(shí)行階梯式水價(jià)制度。完善水資源管理法規(guī)體系，加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作和隊(duì)伍建設(shè)，提高依法行政能力。探索水權(quán)水市場(chǎng)制度，水權(quán)管理制度是產(chǎn)權(quán)理論在水資源管理領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展，市場(chǎng)化是水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)形式，為實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置和可持續(xù)利用，必須有效地推進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)的建立，建立水權(quán)管理制度，并使其不斷完善。

4 小結(jié)

筆者對(duì)水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)需求進(jìn)行了分析，剖析了現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)容和理論框架，從提高五個(gè)能力建設(shè)方面提出了水資源管理現(xiàn)代化的建設(shè)模式。以期實(shí)現(xiàn)水資源管理工作從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變；水行政管理工作從依靠行政手段管理為主向綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、科技手段轉(zhuǎn)變，注重依法治水、科學(xué)管水，提高水資源管理的公共服務(wù)水平［10］；水市場(chǎng)管理逐漸從單純的政府調(diào)控型轉(zhuǎn)為政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式［11］。

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