建立政府質(zhì)量監(jiān)管體系的思考（二）

文/劉 剛

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量管理處處長）

政府質(zhì)量監(jiān)管起碼可追溯至秦始皇統(tǒng)一度量衡，實現(xiàn)了計量單位的統(tǒng)一和量值的準(zhǔn)確可靠。比秦始皇更早的春秋戰(zhàn)國時期的政治家、思想家把度量衡看作權(quán)力和社會公正的象征?！抖Y記·明堂位》記：“周公制禮作樂，頒度量，而天下大服。”《管子·七法》：“尺寸也，繩墨也，規(guī)矩也，衡石也，斗斛也，謂之法。”把頒行度量衡制度作為治國的方略。

到了現(xiàn)代，在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，產(chǎn)品也呈幾何增長，科技含量越來越高，一般消費者已經(jīng)很難完全了解產(chǎn)品的特性和生產(chǎn)過程。隨著消費者對自身權(quán)益的保護意識越來越強，政府質(zhì)量監(jiān)管正變得越來越重要。

大數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管

質(zhì)量是“管”出來的，關(guān)鍵在于怎樣管。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景下，建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟，政府質(zhì)量監(jiān)管如何“管”值得認真反思?？偨Y(jié)過去的成功經(jīng)驗和反思存在的問題及不足，對我們探索和完善大數(shù)據(jù)時代市場經(jīng)濟條件下的質(zhì)量監(jiān)管理論和方法是十分必要的。

首先，我們認為現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)管理論基本上是建立在產(chǎn)品質(zhì)量檢驗理論基礎(chǔ)上的，需要進一步完善。

產(chǎn)品質(zhì)量檢驗就是通過觀察和判斷，適當(dāng)時結(jié)合測量、試驗所進行的符合性評價。一般認為，產(chǎn)品質(zhì)量檢驗具有鑒別、把關(guān)、預(yù)防、報告功能，在實物檢驗的基礎(chǔ)上，還可以增加查驗原始質(zhì)量憑證、票據(jù)和派員進廠（駐廠） 驗收等其他形式。

其次，政府質(zhì)量監(jiān)管的實踐或者說目前的基本形式也是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗（監(jiān)督抽查）。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條明確規(guī)定：國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品進行抽查。

但是，從目前的情況看，尤其是大數(shù)據(jù)時代的來臨和經(jīng)濟呈現(xiàn)的高速發(fā)展態(tài)勢，這項制度已經(jīng)很難適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。從生產(chǎn)層面講，技術(shù)進步十分迅速，產(chǎn)品日新月異，涉及產(chǎn)品質(zhì)量的數(shù)據(jù)不計其數(shù)；從消費層面講，隨著生活的極大豐富，消費者的要求越來越高，滿足消費者需求不再是一句空話，而是實實在在的消費者權(quán)益保護，消費者對產(chǎn)品質(zhì)量申投訴的數(shù)據(jù)也是海量的；從政府質(zhì)量監(jiān)管層面來講，監(jiān)管的數(shù)據(jù)也是如此。各地反映這方面存在問題時用得比較多的一個詞是所謂“人機不匹配”，另一個詞是“監(jiān)管全覆蓋”。

所謂“人機不匹配”是說監(jiān)管人員和被監(jiān)管對象（設(shè)備）不匹配，被監(jiān)管對象增量遠遠大于監(jiān)管人員的增量。我們監(jiān)管人員的編制可能還是10年、20年以前確定的，而這10年、20年中被監(jiān)管對象已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，造成所謂“人機不匹配”。比如，上海的電梯數(shù)量目前已經(jīng)達到16萬臺，號稱全球城市最大飽和量，但是監(jiān)管人員（含檢定人員） 還是15年前確定的那些編制，按人工定額計算，遠遠不能滿足需要。這也從另一個角度提醒我們進行反思，從另一個側(cè)面要求我們轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路。

“監(jiān)管全覆蓋”是說把被監(jiān)管對象全部納入監(jiān)管范圍，實現(xiàn)全部監(jiān)管，即所謂全覆蓋，一個不漏。愿望是好的，但要實現(xiàn)全數(shù)檢驗是不可能的，也是沒有必要的。上海食品企業(yè)大約生產(chǎn)50000種產(chǎn)品，要實現(xiàn)全覆蓋就是定期對這50000種產(chǎn)品進行全數(shù)檢驗。有必要嗎？即使是實現(xiàn)了全覆蓋抽查，也不能保證產(chǎn)品100%合格。

美國的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，實施強制性定期檢驗的州的汽車安全性并不比沒有實施強制性檢驗的州高，這些州的車輛事故率也沒有降低。實際上，美國高速公路事故中只有2%～6%的原因是機械故障引起的。

政府應(yīng)該管什么？

我們目前的監(jiān)管制度難以持續(xù)的原因首先是產(chǎn)品種類的極大豐富，國家難以投入巨大經(jīng)費以達到抽樣樣本的要求，更不要談全覆蓋抽查檢驗；其次是有限的政府公共財政也沒有必要投入這么大的經(jīng)費進行檢驗，這里有一個監(jiān)管效果投入產(chǎn)出比的問題，如果投入巨大而效果微乎其微，那就必須反思和改變了。更為重要的是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗即符合標(biāo)準(zhǔn)是否真是政府要管的問題？這里還有一個必須弄清楚的問題，就是如何區(qū)別政府管理什么、市場管理什么的問題。

系統(tǒng)性地涉及安全、民生、健康、環(huán)境等是政府要管理的問題。個別問題是民事范疇的問題，應(yīng)通過民事關(guān)系解決，應(yīng)在政府確定好規(guī)則（制定完善的法律法規(guī)體系）的基礎(chǔ)上，由市場自己來解決。

系統(tǒng)性問題和個別問題，兩者發(fā)現(xiàn)的方式方法，以及解決問題的措施都不一樣。發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性問題的方式方法是建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)收集、整理、分析、報告和共享，解決系統(tǒng)性問題的措施則包括風(fēng)險管理、信用管理和缺陷產(chǎn)品召回管理等。發(fā)現(xiàn)個別問題的方式方法是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗，解決方式包括質(zhì)量爭議處理、消費者權(quán)益保護等。

此外，還要考慮符合性和合法性的問題。符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但不一定合法。最典型的案例是三鹿奶粉事件，檢驗都是合格的（其中還有一個免檢制度），但在奶粉中摻假（三聚氰胺）則是違法的，是犯罪行為。

這里就有一個政府該做什么的問題。

我們認為，政府要做的主要是發(fā)現(xiàn)和解決系統(tǒng)性問題，尤其是涉及安全、健康、環(huán)境、民生等方面的系統(tǒng)性問題，對是不是合法即合法性加以認定，不合法的予以糾正，進行處罰。這也是為什么大多數(shù)國家采取技術(shù)法規(guī)而非標(biāo)準(zhǔn)（強制性標(biāo)準(zhǔn)）的原因所在。因為技術(shù)法規(guī)是法的范疇，是法律的問題，其制定的程序都遵循法律的程序；而強制性標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)的范疇，是技術(shù)性問題，其制定的程序都遵循技術(shù)的程序。

政府四維監(jiān)管體系

大數(shù)據(jù)時代對政府質(zhì)量監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，同樣也帶來機遇。如何構(gòu)建大數(shù)據(jù)時代背景下的政府質(zhì)量監(jiān)管新體系，是需要廣泛討論、充分思考、反復(fù)論證的，我們只是提出一個思路，期待能達到破題的目的，更希望得到大家的支持和幫助，以及真誠的批評。

大數(shù)據(jù)時代的政府質(zhì)量監(jiān)管體系至少應(yīng)由4個子系統(tǒng)構(gòu)成，包括法律體系、信息體系、工作體系和評價體系。

首先是法律體系，現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量法律體系需要進一步完善?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》涉及行政監(jiān)管、產(chǎn)品責(zé)任、消費者保護和質(zhì)量促進等多個方面事項，調(diào)整多個方面的法律關(guān)系，很難把各個方面的關(guān)系完全調(diào)整到位。比如，產(chǎn)品責(zé)任如何落實，如何實現(xiàn)嚴(yán)格責(zé)任原則和懲罰性賠償，如何讓法律之劍高懸在從業(yè)者的頭頂上，產(chǎn)生法律應(yīng)有的威懾力，讓人們尊重法律、敬畏法律。因此有必要構(gòu)建起大數(shù)據(jù)時代背景下的質(zhì)量監(jiān)管法律體系。

其次是信息體系，大數(shù)據(jù)就是一個信息體系，質(zhì)量數(shù)據(jù)也是海量的，建立起質(zhì)量數(shù)據(jù)收集、整理、分析、處理和共享的系統(tǒng)是大數(shù)據(jù)質(zhì)量的基礎(chǔ)，是大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系的關(guān)鍵。

質(zhì)量數(shù)據(jù)包括數(shù)字、信息、音頻視頻和其他資料，可以通過以下四個方面著手，收集、整理、分析質(zhì)量數(shù)據(jù)，進而構(gòu)建質(zhì)量大數(shù)據(jù)系統(tǒng)：

一是數(shù)據(jù)輸入，包括傷害監(jiān)測信息、產(chǎn)品監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)、質(zhì)量投訴信息、質(zhì)量信用信息、質(zhì)量調(diào)查信息等。傷害監(jiān)測既包括醫(yī)療傷害監(jiān)測系統(tǒng)信息也包括社區(qū)傷害監(jiān)測信息。

二是數(shù)據(jù)輸出，包括質(zhì)量分析報告、預(yù)警報告、質(zhì)量信用報告、產(chǎn)品缺陷報告以及其他數(shù)據(jù)產(chǎn)品。形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品是基于各類質(zhì)量評價體系模型建立的基礎(chǔ)上的。

三是質(zhì)量數(shù)據(jù)的輸入是基于組織機構(gòu)代碼和商品條形碼。

四是政府監(jiān)管的方式方法應(yīng)轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)問題的發(fā)現(xiàn)上來，通過質(zhì)量大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)來發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量系統(tǒng)性問題；通過信用管理、風(fēng)險管理和缺陷產(chǎn)品管理等手段（當(dāng)然也包括行政處罰和刑事責(zé)任）來糾正系統(tǒng)差錯，防止系統(tǒng)性問題的出現(xiàn)。目前汽車產(chǎn)品的監(jiān)管非常具有代表性，也是運用大數(shù)據(jù)監(jiān)管的成功案例。

此外，大數(shù)據(jù)質(zhì)量工作體系和質(zhì)量評價體系的建立也同樣重要。深圳早在幾年前就探索大質(zhì)量監(jiān)管工作體系，成立了市場監(jiān)管局。2014年1月1日上海市浦東新區(qū)市場監(jiān)管局成立。在機構(gòu)整合的探索中，如何建立更加有效的政府質(zhì)量監(jiān)管，還要在理論上突破、在實踐中探索，從其他國家做法中吸取經(jīng)驗。同樣，如何評價宏觀質(zhì)量水平，尤其是服務(wù)質(zhì)量水平評價體系如何建立，也是評價政府質(zhì)量監(jiān)管效果、績效必須要解決的問題。 （未完待續(xù)）