延邊州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地利用問(wèn)題淺析

譚剛++倪錦麗++侯亞南

摘要：城鄉(xiāng)一體化是帶動(dòng)延邊州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，可為延邊州經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)提供不竭的動(dòng)力，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況有了很大發(fā)展。針對(duì)延邊州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些土地利用問(wèn)題，本文提出了堅(jiān)持保護(hù)耕地，合理利用土地、加強(qiáng)土地整理，提高利用效率、完善流轉(zhuǎn)制度，培育中介組織、建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系 、堅(jiān)持注重土地?cái)?shù)量增加和質(zhì)量提高并重、實(shí)施土地用途之間的置換等解決措施。

關(guān)鍵詞：土地利用；城鄉(xiāng)一體化；延邊州

成果來(lái)源：吉林省科技發(fā)展計(jì)劃軟科學(xué)項(xiàng)目《吉林省家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展對(duì)策研究》（20140418043FG）

中圖分類(lèi)號(hào)： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2014）-06-13-2

延邊朝鮮族自治州位于吉林省東部，州內(nèi)交通便利，資源豐富，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化可為延邊州經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)提供不竭的動(dòng)力，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況有了很大發(fā)展。雖然經(jīng)過(guò)20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，延邊州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也取得了顯著的成效，特別是城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)工業(yè)等都有明顯的提高與發(fā)展，但質(zhì)量始終上不去，原因在于一體化過(guò)程中存在土地利用問(wèn)題[1]。

1 延邊州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地利用現(xiàn)狀

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！边@是黨中央科學(xué)判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段，正確把握城鄉(xiāng)發(fā)展辯證關(guān)系，對(duì)新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村全面小康建設(shè)做出的重大戰(zhàn)略決策[2]。延邊朝鮮族自治州轄6市2縣，其中5個(gè)為邊境縣（市）。土地資源利用特點(diǎn)從延邊州土地資源來(lái)看，具有豐富的林業(yè)資源和礦產(chǎn)資源，改革后的30年城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)較迅猛。土地資源利用現(xiàn)狀分析：依據(jù)2010年土地利用變更時(shí)統(tǒng)計(jì)，延邊朝鮮族自治州土地總面積4350909.85公頃，其中：耕地面積353090.55公頃；建設(shè)用地面積81734.73公頃，其中：居民點(diǎn)及工礦用地面積58021.63公頃，占土地總面積的1.33%；交通用地面積23713.63公頃；園地為26332公頃；林地為3624134.27公頃；牧草地為39057.46公頃；未利用土地為163532.26公頃。

2 延邊州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地利用問(wèn)題

2.1 可利用土地總量減少

農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以集中農(nóng)村散居的農(nóng)民宅基地，構(gòu)建規(guī)模較大的聚居點(diǎn)，目的是為了節(jié)約利用土地，減少農(nóng)村建設(shè)面積。但實(shí)際上，農(nóng)村居民點(diǎn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中沒(méi)有節(jié)約土地，雖然農(nóng)村人口減少，但農(nóng)村建設(shè)面積反而增加了[3]。以延邊州為例，農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地不斷上升，戶均占地也上升。自1996年以來(lái)延邊州農(nóng)村居民點(diǎn)用地變化呈上升趨勢(shì)，與1997～2013年土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村宅基地面積下降意圖恰恰相反。之所以出現(xiàn)這種情形，一方面是農(nóng)民居住點(diǎn)的建設(shè)規(guī)模沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，另一方面是沒(méi)有對(duì)已經(jīng)進(jìn)入城市生活的這些農(nóng)民原來(lái)的宅基地進(jìn)行整理，以增加農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的面積。

2.2 耕地部分撂荒

由于城鎮(zhèn)化過(guò)程中一部分農(nóng)民已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民，身份發(fā)生了改變，但農(nóng)村土地使用權(quán)依然歸自己所有，他們的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)耕作的收入。自己不耕作，同時(shí)也沒(méi)有把土地轉(zhuǎn)包給他人耕作，導(dǎo)致這些土地處于拋荒或者半拋荒狀態(tài)。另外一部分人由于在城市從事其他產(chǎn)業(yè)，而且工作區(qū)域離自家耕地較遠(yuǎn)，就不愿意再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于延邊州人民具有語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)，勞務(wù)輸出收益占有比較大的比例，所以愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民不多。這些情況在客觀上都導(dǎo)致了土地拋荒現(xiàn)象的存在，減少了土地利用的綜合數(shù)量。

2.3 農(nóng)村土地市場(chǎng)不規(guī)范

吉林省農(nóng)村集體土地使用權(quán)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)，其流向縱橫交錯(cuò)，縱向流向主要在國(guó)家和集體之間進(jìn)行，有征用、購(gòu)買(mǎi)、出讓、回收等形式；橫向流向即使用者之間相互轉(zhuǎn)讓及再轉(zhuǎn)讓行為，表現(xiàn)為買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等。流轉(zhuǎn)內(nèi)容由空地、荒地、房地向成片耕地轉(zhuǎn)移。流動(dòng)范圍從城鄉(xiāng)插花地、城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線兩旁向縱深發(fā)展。但是，目前吉林省農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)軟硬環(huán)境不適，主客觀因素過(guò)多。

2.4 城鄉(xiāng)土地增減掛鉤沒(méi)有得以實(shí)現(xiàn)

很多地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，增減掛鉤中存在的問(wèn)題因此受到廣泛關(guān)注，這些問(wèn)題主要包括：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。有的地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范等。

2.5 土地開(kāi)發(fā)整理后的質(zhì)量低，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“占補(bǔ)平衡”

《土地管理法》已經(jīng)作出明確規(guī)定：占補(bǔ)平衡必須由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍５牵簧匍_(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目為了使建設(shè)項(xiàng)目占用耕地能夠得到及時(shí)的補(bǔ)充，以滿足建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批的需要，對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往得不到保證，項(xiàng)目質(zhì)量不符合規(guī)劃要求，開(kāi)發(fā)出的耕地質(zhì)量與以前相比較差，無(wú)法達(dá)到以前的生產(chǎn)能力。

2.6 土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理，產(chǎn)出效率低

近年來(lái)一些地區(qū)盲目進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不遵循因地制宜的原則，導(dǎo)致許多優(yōu)質(zhì)耕地被擠占。建設(shè)用地規(guī)模模糊，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。許多城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中盲目批地、上項(xiàng)目，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡，投資強(qiáng)度和“攤大餅”式地外延用地定額不能實(shí)現(xiàn)雙向調(diào)控。許多城市擴(kuò)張，熱衷于寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)建設(shè)，建設(shè)用地集約利用程度空閑住宅、空心村、閑散地大量存在。在廣大農(nóng)村，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

3解決延邊州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中土地利用存在問(wèn)題的具體措施

3.1 切實(shí)保護(hù)耕地，合理利用資源土地

目前中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化在土地利用上有四大特點(diǎn)：建設(shè)用地增長(zhǎng)的快速性、土地用途變更的隨意性、土地權(quán)屬的交叉性、利益主體的多元性。這些特點(diǎn)致使在居民點(diǎn)規(guī)劃和布局時(shí)存在很多不合理的地方，甚至?xí)S意變更土地利用規(guī)劃，使土地利用規(guī)劃失去權(quán)威性，也出現(xiàn)了土地利用不合理和土地浪費(fèi)使用的情況。

3.2 加強(qiáng)土地整理，提高土地利用效率

土地整理一直以來(lái)都是我國(guó)農(nóng)業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的前提，一方面通過(guò)土地整理可以提高土地質(zhì)量，另一方面也可以增加土地供給數(shù)量。在增加城市用地的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)農(nóng)村廢棄宅基地和其他廢棄地進(jìn)行復(fù)墾利用，立足于節(jié)約土地、整合資源、增加土地供給，推進(jìn)鎮(zhèn)村居民點(diǎn)向規(guī)模發(fā)展，住宅向多層發(fā)展、環(huán)境向生態(tài)發(fā)展、管理向社區(qū)發(fā)展、生活設(shè)施配套齊全，努力提高土地利用效率。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)制度，培育中介組織

規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。延邊州農(nóng)村很多地方戶均耕地只有一公頃左右，且地塊分散，土地人為細(xì)碎化。在明確和穩(wěn)定農(nóng)村農(nóng)用地使用權(quán)的前提下，建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)按照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行，土地的價(jià)格由市場(chǎng)決定[4]。政府和基層組織維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，同時(shí)積極促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的形成。

3.4 建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系

中國(guó)土地人多地少，資源匱乏。如何利用有限的土地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。結(jié)合延邊州的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資源有效利用和環(huán)境保護(hù)的要求，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃、避免重復(fù)建設(shè)、節(jié)約集約利用土地資源。

3.5 堅(jiān)持增加土地供給數(shù)量和提高土地質(zhì)量并重

保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量不下降，土地整理質(zhì)量有較大幅度的提高，使耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡。首先，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)制定出相應(yīng)的可操作的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循，其次應(yīng)對(duì)整理增加和補(bǔ)充的耕地進(jìn)行土地質(zhì)量鑒定。

3.6 實(shí)施土地用途之間的置換

土地開(kāi)發(fā)整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。按照土地利用總體規(guī)劃分區(qū)實(shí)施土地用途管制的要求，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、合理配置農(nóng)用地資源、對(duì)開(kāi)發(fā)整理出的土地能作為耕地的不得用于其他用途。通過(guò)土地置換，提高建設(shè)用地的利用效率。按照土地利用總體規(guī)劃，在確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少并力爭(zhēng)有所增加。建設(shè)用地可以不占用年度建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)[5]。

如果說(shuō)城鄉(xiāng)一體化是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，那么在城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)土地資源，充分利用土地資源就是延邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題。今后，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，延邊州應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)劃覆蓋面，突出實(shí)施規(guī)劃的權(quán)威性。同時(shí)，推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，繼續(xù)堅(jiān)持扶持與規(guī)范并重的原則，加強(qiáng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與管理，扎實(shí)做好征地拆遷工作，把好規(guī)劃審批關(guān)，在建筑風(fēng)格上更加彰顯民族特色，建設(shè)宜居城市。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：譚剛，吉林省國(guó)土資源勘測(cè)規(guī)劃研究院，高級(jí)工程師，研究方向：土地資源管理。

通訊作者：侯亞南，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向：土地資源管理和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-3-28 13：35：44

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