解讀戶籍制度改革新政

今年7月30日公布的國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?！边@也是《意見》的最大亮點(diǎn)，標(biāo)志著我國實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

《意見》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國各地推進(jìn)戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件，包括五個(gè)部分十六條。一、總體要求。（一）指導(dǎo)思想。（二）基本原則。（三）發(fā)展目標(biāo)。二、進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。（四）全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。（五）有序放開中等城市落戶限制。（六）合理確定大城市落戶條件。（七）嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。（八）有效解決戶口遷移中的重點(diǎn)問題。三、創(chuàng)新人口管理。（九）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。（十）建立居住證制度。（十一）健全人口信息管理制度。四、切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。（十二）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。（十三）擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。（十四）加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。五、切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。（十五）抓緊落實(shí)政策措施。（十六）積極做好宣傳引導(dǎo)。

7月30日，國新辦舉行新聞發(fā)布會，公安部副部長黃明等8部門負(fù)責(zé)人就《意見》有關(guān)情況作了介紹，回答了記者提問。為了幫助讀者了解戶籍制度改革的新政策、新規(guī)定、新精神，本刊綜合黃明等有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問和媒體的有關(guān)報(bào)道，集中解讀了戶籍制度改革的要點(diǎn)，敬請讀者關(guān)注。

落戶：特大城市建積分落戶制度

【《意見》摘要】 嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。

按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達(dá)到規(guī)定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?/p>

【解讀】公安部副部長黃明：關(guān)于積分制的問題，實(shí)際上，天津、上海、廣東、浙江等多個(gè)城市實(shí)施了積分制，在進(jìn)行積極探索。這次《意見》明確特大城市實(shí)施積分制，300萬～500萬人口的大城市統(tǒng)一實(shí)行積分制，這也是總結(jié)了各地的經(jīng)驗(yàn)做法。北京等地會根據(jù)中央的精神，認(rèn)真貫徹、及時(shí)出臺本地的積分落戶制度。這次國務(wù)院的《意見》發(fā)布之后，各地區(qū)、各部門將會抓緊研究相關(guān)具體政策，及時(shí)公布，并且認(rèn)真地貫徹好、落實(shí)好。

戶籍專家、北京理工大學(xué)教授胡星斗：目前上海等城市已開始對外地人試行積分落戶政策。對于北上廣深這樣的一線城市，在城市公共資源很難滿足每年都有很大增幅的新增人口時(shí)，可考慮采用積分這個(gè)辦法。一方面可以避免公共資源的過度緊張，還能夠使外地人循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)平等權(quán)利。

對于積分范圍的選擇和計(jì)算，胡星斗認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)外地人員的工作年限、居住年限、技能等級、社保繳納等情況綜合后來積分，讓外地人對未來發(fā)展有穩(wěn)定的預(yù)期。

胡星斗表示，在積分設(shè)定和加分過程中，有關(guān)部門應(yīng)制定嚴(yán)格的監(jiān)督措施，確保各個(gè)環(huán)節(jié)不會有人為操縱，保證公平。

登記：農(nóng)戶非農(nóng)戶統(tǒng)一為居民戶口

【《意見》摘要】 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

【解讀】黃明：《意見》明確提出，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。這意味著將不再區(qū)分農(nóng)村娃與城市娃，標(biāo)志著城里人和農(nóng)村人身份上的統(tǒng)一，打破了幾十年來城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘，是社會發(fā)展的一大進(jìn)步。還要建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等享有公共服務(wù)和社會福利待遇。戶口登記制度統(tǒng)一后，將不再以農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)區(qū)分農(nóng)村人與城里人，改為根據(jù)居住地的不同來區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，根據(jù)從事的職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。當(dāng)然，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，居住在農(nóng)村的居民與居住在城里的居民原先存在的待遇差別的消除，需要有一個(gè)過程，需要加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，還要加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。

胡星斗介紹，1958年頒布的《戶口登記條例》及配套制度，區(qū)分了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)制度，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從此在我國根深蒂固。改革開放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進(jìn)行改革。

“現(xiàn)在打破城鄉(xiāng)二元制正當(dāng)其時(shí)?！焙嵌贩治?，目前我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)達(dá)到一定水平，農(nóng)村人口向城市的流動也已經(jīng)出現(xiàn)較大的規(guī)模，這些都是打破二元結(jié)構(gòu)的客觀因素。

不過胡星斗更關(guān)心的是，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分后，農(nóng)村人口與城市人口的各類社會待遇能否相同?，F(xiàn)在的一大問題是在城市中的農(nóng)村人口不能享有城市人口的待遇，所以追求待遇的統(tǒng)一應(yīng)該是本屆政府在戶籍改革上的重點(diǎn)。

胡星斗表示，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過程中，要防止地方和基層部門假借統(tǒng)一戶口之名變相向農(nóng)民征地的行為，各個(gè)地方應(yīng)建立更加完善的監(jiān)督體系。

待遇：隨遷子女逐步在當(dāng)?shù)馗呖?/p>

【《意見》摘要】 建立居住證制度。公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。

以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

【解讀】教育部副部長劉利民：《意見》規(guī)定，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的隨遷子女平等享受教育權(quán)利，具體的保障有4個(gè)方面：

一是推動普惠性的學(xué)前教育。3年來，已有超過300萬人次的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入園受益。

二是推動以公辦學(xué)校為主接收隨遷子女接受義務(wù)教育。近些年，公辦學(xué)校接收隨遷子女教育保持年均百萬以上的增長。截至2013年年底，全國義務(wù)教育階段的隨遷子女1200萬人左右，這些隨遷子女超過80%在公辦校就讀。

三是推進(jìn)中職免學(xué)費(fèi)政策。多數(shù)省份隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育是不收費(fèi)的。

四是推動隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試。截至目前，有27個(gè)省份明確了隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌嫉恼撸?0個(gè)省份明確了隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉恼摺?014年，有28個(gè)省市開始解決隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉膯栴}。今年有5.6萬名符合條件的隨遷子女辦理了高考報(bào)名手續(xù)。

廈門大學(xué)教授劉海峰表示，國務(wù)院宣布居住證持有者逐步享有子女在當(dāng)?shù)貐⒓又小⒏呖假Y格，就是在試點(diǎn)城市運(yùn)行效果良好的情況下作出的決定。與過去相比，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。

“一線城市的人口過多，從目前來看確實(shí)很難放開?！眲⒑７逭f，不過，不能因?yàn)槿丝诘膯栴}讓隨遷子女在當(dāng)?shù)叵硎懿黄降鹊慕逃?。一線城市應(yīng)該制定相關(guān)規(guī)劃，逐步疏解人口，并逐漸放開中、高考的門檻。

管理：建設(shè)國家人口基礎(chǔ)信息庫

【《意見》摘要】 建立健全實(shí)際居住人口登記制度。建設(shè)和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標(biāo)識、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國家人口基礎(chǔ)信息庫，分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。

【解讀】黃明：建立健全實(shí)際居住人口登記制度，加快人口信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。多年來，公安部和各地公安機(jī)關(guān)高度重視、大力加強(qiáng)戶口登記管理規(guī)范化建設(shè)，為每一個(gè)公民編制了唯一且終身不變的公民身份號碼，建成了覆蓋全國13億人口、以公民身份號碼為唯一標(biāo)識的全國人口基本信息資源庫，為建設(shè)和完善國家人口基礎(chǔ)信息庫打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

按照中央提出的建設(shè)四大基礎(chǔ)信息庫的部署要求，公安部牽頭負(fù)責(zé)，國家發(fā)改委、外交部、民政部、教育部、人社部、國家衛(wèi)生計(jì)生委、工信部、住建部、國稅總局、國家統(tǒng)計(jì)局、中國保監(jiān)會等部門參加，大力推進(jìn)國家人口基礎(chǔ)信息庫建設(shè)。目前，項(xiàng)目總體推進(jìn)順利，按照計(jì)劃安排，年底前開始面向各共建單位開通人口信息共享服務(wù)。

胡星斗介紹，在這個(gè)國家人口基礎(chǔ)信息庫中，很可能將以身份證為載體，把公民的戶籍資料、身份資料、個(gè)人檔案、納稅情況、信用情況等統(tǒng)一錄入到該信息庫中，這將對未來個(gè)人信息的管理起到非常大的作用。此外，目前我國的信用體系建設(shè)并不健全，該系統(tǒng)建成后，將對我國信用體系、誠信社會的建立起到關(guān)鍵作用。

目前，有很多國家都已經(jīng)建立了相似的制度和系統(tǒng)，用于管理個(gè)人信息和信用記錄。我國建立國家人口基礎(chǔ)信息庫后，個(gè)人可以查詢自己的基礎(chǔ)信息、信用記錄，招工單位以及相關(guān)的社會部門也可以查詢。

戶籍制度改革有哪些難題

黃明：戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨的情況復(fù)雜，需要兼顧的因素多，統(tǒng)籌推進(jìn)的難度大。一是我國人口眾多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大，難以平衡；二是許多公共服務(wù)和社會福利待遇政策長期與戶籍掛鉤，難以剝離；三是各類群體發(fā)展愿望和利益訴求多元多樣，難以協(xié)調(diào)。這些深層次矛盾決定了推進(jìn)戶籍制度改革的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，必須立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，綜合施策、協(xié)同攻堅(jiān)。

對此，《意見》明確提出了推進(jìn)戶籍制度改革需要把握的四項(xiàng)原則：一是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，規(guī)范有序。二是堅(jiān)持以人為本，尊重群眾意愿。不能采取強(qiáng)迫的做法，群眾要不要進(jìn)城、何時(shí)進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城，都要讓群眾自己來選擇，堅(jiān)決防止把農(nóng)民“拉進(jìn)城”、“被落戶”。三是堅(jiān)持因地制宜，區(qū)別對待。四是堅(jiān)持統(tǒng)籌配套，提供基本保障。

鏈接：公安部《居住證管理辦法》今年將出臺

在7月30日國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，公安部、教育部、發(fā)改委等8部門介紹《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》有關(guān)情況，并答記者問。有記者提問我國已經(jīng)實(shí)施戶籍制度和居民身份證制度，為什么還要建立居住證制度？國家層面居住證制度政策何時(shí)出臺？

公安部副部長黃明表示，建立居住證制度，是一個(gè)過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實(shí)際困難。

黃明說，公安部在總結(jié)各地做法、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了《居住證管理辦法》草案。目前，正由國務(wù)院法制辦和公安部牽頭，會同有關(guān)部門廣泛聽取各地各部門的意見，待進(jìn)一步修改完善后報(bào)國務(wù)院審批。按照中央的要求，《居住證管理辦法》今年將要出臺。主要是明確居住證的功能定位，規(guī)范居住證申領(lǐng)條件、辦理程序以及居住證持有人權(quán)利義務(wù)等基本內(nèi)容。待《辦法》出臺后，由各地從本地實(shí)際出發(fā)，因地制宜制定具體實(shí)施意見；已經(jīng)探索實(shí)施這一制度的，要及時(shí)修訂、有效銜接。

延伸閱讀：戶籍制度這50多年

我國有著50多年歷史的戶籍制度，從建立之初至今，經(jīng)歷著緩慢的調(diào)整與變革。城鄉(xiāng)統(tǒng)一與遷徙自由，依然是人們所期待的改革目標(biāo)。

【新中國成立初】限制盲流

1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”（社會身份）等事項(xiàng)的管制辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理?xiàng)l例，基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。

當(dāng)時(shí)，農(nóng)民占中國人口的絕大多數(shù)，城市無法容納過多的農(nóng)村剩余勞動力。1953年，為減少城市的人口壓力和就業(yè)壓力，保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家開始制止農(nóng)民盲目流入城市。從農(nóng)村中盲目流入城市的人，被簡稱為“盲流”。

【1958年】二元結(jié)構(gòu)

1958年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，包括常住、暫住、遷出、遷入等7項(xiàng)人口登記，以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，并限制城市間人口流動。

從此，城市與農(nóng)村間筑起了一道無形的“高墻”，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)模式得以確立。

【1985年】發(fā)身份證

1985年9月，全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份，方便人口流動自由擇業(yè)。

1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口3種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。

【上世紀(jì)末】藍(lán)印戶口

上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市，在上世紀(jì)90年代中后期開始施行“藍(lán)印戶口”政策。藍(lán)印戶口相當(dāng)于國內(nèi)的“投資移民”或者“技術(shù)移民”，投資購買當(dāng)?shù)卣?guī)定的房產(chǎn)等，可以給予藍(lán)印戶口。

從今年5月31日起，天津停辦藍(lán)印戶口。至此，中國所有城市結(jié)束藍(lán)印戶口政策。

【新世紀(jì)初】積分落戶

2001年10月1日，中國以2萬多個(gè)小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，推行戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮(zhèn)戶口。

江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川、重慶等地啟動戶籍改革。

目前，作為特大城市，上海、廣州、深圳已經(jīng)采取了積分落戶政策。

【2013年】戶改新政

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！?/p>

經(jīng)過近一年醞釀，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》于2014年7月30日正式發(fā)布。

（據(jù)新華社、《中國青年報(bào)》、《新京報(bào)》整理）