淺談城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地節(jié)約集約利用

摘 要：要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和保持土地資源的可持續(xù)利用、堅(jiān)守住18億畝耕地紅線，就樹立正確的用地觀，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，本著對事業(yè)負(fù)責(zé)、對子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極推進(jìn)節(jié)約集約用地。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化進(jìn)程；土地；利用

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用存在的問題

一是考慮到拆遷、征地成本等因素，城鎮(zhèn)擴(kuò)張多走外延式發(fā)展道路，占用大量城郊優(yōu)質(zhì)耕地，使得城鎮(zhèn)耕地?cái)?shù)量減少，對區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響很大。

二是工業(yè)企業(yè)和小城鎮(zhèn)無規(guī)則、無序的建設(shè)導(dǎo)致了土地集約化水平低，同時(shí)比房子套數(shù)、比面積的住房消費(fèi)觀使得大量商品房閑置，造成了隱形閑置。

三是缺乏統(tǒng)籌兼顧。城市規(guī)劃缺乏統(tǒng)一和有效管理，居民區(qū)過分集中于市中心，綠地面積所占比重偏小，服務(wù)設(shè)施布局不均衡，很多城鎮(zhèn)沒有明顯的功能分區(qū)；一方面城鎮(zhèn)中存有大量閑置未利用的土地，另一方面政府卻為了追求政績，盲目進(jìn)行城市外擴(kuò)，造成嚴(yán)重土地浪費(fèi)。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地集約利用措施

城鎮(zhèn)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多因素綜合作用下的復(fù)雜空間系統(tǒng)，城鎮(zhèn)土地集約利用也受到自然環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家政策等因素的影響。要提升城鎮(zhèn)土地集約利用水平，科學(xué)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的不斷進(jìn)步，就必須綜合考慮這些方面的影響。

2.1 依規(guī)管地，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的引領(lǐng)作用

強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)和管控作用。切實(shí)加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃。各類與土地利用有關(guān)的規(guī)劃要在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)和管控下進(jìn)行銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃各類規(guī)劃確定的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)接受土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)，其建設(shè)規(guī)模也應(yīng)受到規(guī)劃紅線的管控，其年度用地指標(biāo)也必須控制在年度計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)，避免盲目、超前和低水平建設(shè)，浪費(fèi)土地資源。真正做到兩劃管控。

2.2 節(jié)約集約，增強(qiáng)土地綜合承載能力

要在滿足安全性、功能配套的前提下，嚴(yán)格審改和修訂現(xiàn)行各行業(yè)、各類工程的用地標(biāo)準(zhǔn)。要積極采取降低路基高度、提高橋隧比例等，降低公路、鐵路等項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施用地的面積；嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)，科學(xué)定位城市功能目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，合理確定城市建筑密度、容積率、綠地率，建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和審批必須嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁規(guī)劃建設(shè)脫離實(shí)際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

2.3 充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率

2.3.1 認(rèn)真落實(shí)新修訂的《閑置土地處置辦法》。經(jīng)認(rèn)定土地閑置滿一年不滿兩年的，按原出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)；更應(yīng)注意的是加大對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)；土地閑置滿兩年的，要堅(jiān)決依法無償收回其土地使用權(quán)利并重新安排使用，不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取措施（改變用途、等價(jià)置換、納入政府儲(chǔ)備等）及時(shí)處置、早日充分利用。

2.3.2 開展土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測和建設(shè)用地普查、評(píng)估工作。要加大對土地利用情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測的實(shí)施，定期組織開展建設(shè)用地開發(fā)利用和投入產(chǎn)出的普查，客觀的做出評(píng)估，及時(shí)按照法律法規(guī)和政策規(guī)定處理好土地開發(fā)利用中存在的問題；要建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，努力提高建設(shè)用地利用效率。

2.3.3 積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地。各項(xiàng)建設(shè)要優(yōu)先利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地；依法及時(shí)收回因單位撤銷、遷移等原因停止使用以及經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的公路、鐵路、礦場等原劃撥土地，同等條件下，優(yōu)先重新安排使用；要對適宜開發(fā)的未利用地，按照難易程度做出分階段利用規(guī)劃，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類建設(shè)使用未利用地；在批準(zhǔn)建設(shè)用地或發(fā)放采礦權(quán)許可證時(shí)，責(zé)任單位須依法足額繳納土地復(fù)墾費(fèi)，嚴(yán)格落實(shí)損毀土地的復(fù)墾責(zé)任。

2.3.4 鼓勵(lì)開發(fā)立體空間和提高開發(fā)區(qū)土地利用效率。研究制訂土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法，鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)地上地下空間提高容積率；對新增工業(yè)用地，要進(jìn)一步提高工業(yè)用地控制指標(biāo)；同意認(rèn)真開展各類開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地節(jié)約集約利用評(píng)估工作，研究建立開發(fā)區(qū)用地的利用狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)開展節(jié)約集約利用工作。

2.4 充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約利用長效機(jī)制

2.4.1 繼續(xù)深入推進(jìn)有償使用制度改革，建立健全建設(shè)用地儲(chǔ)備制度。要加強(qiáng)建設(shè)用地稅收征管；嚴(yán)格落實(shí)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。除嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗土地有兩個(gè)以上意向用地者必須實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌等方式公開出讓外，還應(yīng)對交通、能源、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地等要積極探索實(shí)行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實(shí)行有償使用；嚴(yán)禁用地者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議圈占土地；及時(shí)調(diào)整劃撥用地目錄，嚴(yán)格限定劃撥用地范圍。建立健全建設(shè)用地儲(chǔ)備制度。要將現(xiàn)有未利用的建設(shè)用地優(yōu)先納入儲(chǔ)備；認(rèn)真按照政策完成必要的前期開發(fā)，縮短開發(fā)周期，防止形成新的閑置土地；經(jīng)過前期開發(fā)的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統(tǒng)一組織出讓。

2.4.2 合理確定出讓地塊規(guī)模，強(qiáng)化用地合同管理。土地出讓前要理確定出讓土地的宗地規(guī)模，先期制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地供應(yīng)方案一經(jīng)確定，不得擅自調(diào)整，土地出讓合同和劃撥決定書要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容，明確容積率、綠地率和建筑密度等條件；實(shí)施建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管，督促及時(shí)開發(fā)利用，形成有效供給。

2.4.3 優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)。在住宅用地出讓合同或劃撥決定書將容積率限制、單位土地面積的建設(shè)套數(shù)等規(guī)劃條件詳細(xì)列入，確保用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和90平方米以下中小套型普通商品房建設(shè)面積不低于該地塊總面積的70%；繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)。

2.5 強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用

2.5.1 高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃、計(jì)劃管理。要按照統(tǒng)籌發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，嚴(yán)格劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍；嚴(yán)格禁止擅自進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的行為。

2.5.2 嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策。要控制農(nóng)民超用地標(biāo)準(zhǔn)建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，堅(jiān)決防止產(chǎn)生新的一戶多宅級(jí)超面積占用宅基地等現(xiàn)象。

2.6 加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查，全面落實(shí)節(jié)約集約用地責(zé)任

2.6.1 建立健全土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度。建立全范圍的土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系，實(shí)時(shí)實(shí)施對土地出讓合同、劃撥決定書執(zhí)行情況的全程監(jiān)管，及時(shí)向社會(huì)公開供地計(jì)劃、成交結(jié)果及實(shí)際開發(fā)利用情況等動(dòng)態(tài)信息；完善建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度。要將建設(shè)項(xiàng)目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書條件的情況，作為建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的檢驗(yàn)內(nèi)容。沒有國土資源部門的檢查核驗(yàn)意見或者檢查核驗(yàn)不合格的，不得通過竣工驗(yàn)收；運(yùn)用遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)對各類土地變化狀況的監(jiān)測。做好年度土地變更調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫實(shí)時(shí)變更，全面實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握各類土地變化情況。

2.6.2 建立健全節(jié)約集約用地考核制度。將單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長作為新增建設(shè)用地消耗考核主要內(nèi)容之一。實(shí)行上一級(jí)人民政府對下一級(jí)人民政府分級(jí)綜合考核，考核結(jié)果將由國土資源部門定期公布，作為下達(dá)土地利用年度計(jì)劃的重要依據(jù)。