力促養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展

在我國人口老齡化的進程中，養(yǎng)老機構(gòu)的快速發(fā)展對于積極應(yīng)對人口老齡化和解決老年人口問題顯得尤為重要。目前，我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展仍存在一些問題，需要國家、社會、機構(gòu)經(jīng)營者給予足夠的重視。

2013年2月27日《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》發(fā)布，從報告內(nèi)容來看，在過去的一年中我國的老齡事業(yè)取得了諸多成績，老齡事業(yè)亮點紛呈。報告指出截至2012年底，養(yǎng)老床位數(shù)已達到390萬張，每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)達到20.5張，社區(qū)各類服務(wù)床位數(shù)已達到17.6萬張。《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年中國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)4.3萬個，床位474.6萬張，收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬人。從兩個數(shù)據(jù)可以對比發(fā)現(xiàn)，在人口老齡化不斷深化和家庭養(yǎng)老獨木難支背景下，養(yǎng)老機構(gòu)的快速發(fā)展對于我們積極應(yīng)對人口老齡化和解決老年人口問題顯得尤為重要。

國家對養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的政策支持

為了積極發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)，在過去的十多年間，國家從各個方面對養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展給予支持。在政策層面，2000年《關(guān)于加強老齡工作的決定》首次提出“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，社會養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老機制。從2006年開始國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》及《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》等，上述政策從不同的層面對養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展給予政策支持。2013年以來，國家更是發(fā)布了7個法律法規(guī)，從不同方面對養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展進行扶持?？v觀近年來涉及養(yǎng)老機構(gòu)的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，這些法律法規(guī)涉及到養(yǎng)老機構(gòu)的準(zhǔn)入、建設(shè)、運營管理、稅收補貼等方面。

在養(yǎng)老機構(gòu)的準(zhǔn)入方面，2013年6月27日通過的《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》規(guī)定了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立具備的條件，如人員、資金、床位數(shù)量等。對于香港和澳門的投資者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)也專門出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，2013年2月13日，商務(wù)部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于香港，澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)和殘疾人機構(gòu)服務(wù)有關(guān)事項的通知》。

在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)方面，國家出臺了諸多的法律法規(guī)從建設(shè)用地、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面提供了政策支持。2014年4月17日國土資源部辦公廳發(fā)布《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，意見界定了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地范圍，依法確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地用途和年期，細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供地政策，鼓勵租賃供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，實行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地分類管理，加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地監(jiān)管。在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，出臺了《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《老年養(yǎng)護院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)。

在引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出對于養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機構(gòu)，符合城鎮(zhèn)職工（居民）基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點條件的，可申請納入定點范圍，入住的參保老年人按規(guī)定享受相應(yīng)待遇?！蛾P(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》更是提出要推進醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)等加強合作，建立健全醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)協(xié)作機制，鼓勵開通養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療機構(gòu)的預(yù)約就診綠色通道，協(xié)同做好老年人慢性病管理和康復(fù)護理。增強醫(yī)療機構(gòu)為老年人提供便捷、優(yōu)先優(yōu)惠醫(yī)療服務(wù)的能力。

在運營管理方面，出臺了《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃（2013-2017）》《社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》。上述政策法規(guī)從各個方面對養(yǎng)老機構(gòu)在運行以及管理中可能存在的問題進行了規(guī)范。

在稅收補貼方面，2000年財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，通知規(guī)定對政府部門和企事業(yè)單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)，暫免征收企業(yè)所得稅，以及老年服務(wù)機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。對企事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)的捐贈，在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。

發(fā)展過程中存在的問題

雖然我國的養(yǎng)老機構(gòu)在快速地發(fā)展，但是，在發(fā)展的過程中依然存在著諸多問題。

首先，養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的落地問題。從國家以及各地制定的各種政策來看，有些政策是單一部門制定，但是，政策的落實單位對于這些政策并不認(rèn)同，政策無法落地。2000年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)〔2000〕19號），2013年國務(wù)院又出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，但由于部分地區(qū)和部門認(rèn)識不到位，加之一些政策措施剛性不夠，許多政策很難落實，沒有發(fā)揮好優(yōu)惠政策對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的扶持和激勵作用。

其次，養(yǎng)老機構(gòu)的護工問題。護工問題主要表現(xiàn)為護工的技能缺乏和流動性較大。養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展和運營離不開具有一定技能的護工，但是，從大部分養(yǎng)老機構(gòu)的情況來看，由于目前沒有專門的學(xué)校培養(yǎng)或者機構(gòu)培訓(xùn)護工，很多養(yǎng)老機構(gòu)的護工都缺乏相應(yīng)的技能。照顧老人對于大多數(shù)年輕人來說是一個沒有地位、苦臟累、收入不高的工作，所以，護工中年輕人較少，即使有些年輕人步入這一行業(yè)，在工作了一段時間積累了工作經(jīng)驗以后就會跳槽到更有前途的單位。所以，養(yǎng)老機構(gòu)的員工流動性比較大。有新聞媒體報道，北京市170家民辦養(yǎng)老院普遍存在“用工荒”。前不久，棲霞一家民辦養(yǎng)老院，由于護工不足，甚至把八旬老人捆在床上，造成老人多處受傷。

第三，養(yǎng)老機構(gòu)的選址與收住對象問題。從一些大城市如北京和上海的情況來看，很多養(yǎng)老機構(gòu)在選址的時候會選擇郊區(qū)。誠然，選擇郊區(qū)有其自身的優(yōu)勢，但是，對于老年人來說未必是優(yōu)勢。從老年人的需求來看，醫(yī)療和飲食是他們最基本的需求，在上述需求滿足的情況下才有老有所樂的需求。但是，如果把養(yǎng)老機構(gòu)放在郊區(qū)，那么，醫(yī)療的需求極有可能無法滿足。關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)收住對象的問題，很多的養(yǎng)老機構(gòu)收到諸多條件的限制不愿意收住不能自理的老人，使得一些有需求的老人無法入住養(yǎng)老機構(gòu)。

第四，養(yǎng)老機構(gòu)的供給和需求匹配問題。《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2013年中國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)4.3萬個，床位474.6萬張，收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬人。與此同時，《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》數(shù)據(jù)顯示，2012年年底80歲及以上高齡老年人口達2273萬，失能老年人口繼續(xù)增加，從2012年的3600萬增長到2013年的3750萬。從上述數(shù)據(jù)可以看到，不管是80歲及以上高齡老人數(shù)量還是失能老人數(shù)量均顯著多于養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)量。但是，從養(yǎng)老機構(gòu)入住率來看，2013年只有62%。從新聞媒體的報道來看，有些養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，如北京市第一社會福利院目前排隊的老人已達1萬多人，每年只能入住幾十位，即使按100人算，也要等上100年。養(yǎng)老機構(gòu)同時存在一床難求和高空置率的情況說明在供給和需求的匹配上出現(xiàn)了問題，這就需要養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營者了解老年人的需求，契合老年人的需求。

第五，養(yǎng)老機構(gòu)的風(fēng)險問題。經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)會存在一定的風(fēng)險，而這些風(fēng)險又是難以控制和避免的。具體來看，包括兩個方面，一方面是業(yè)務(wù)風(fēng)險，如日常生活中的事故糾紛風(fēng)險、身體機能惡化帶來的風(fēng)險、醫(yī)療需求增加的風(fēng)險、員工發(fā)生工傷的風(fēng)險；另一方面是經(jīng)營風(fēng)險，如入住老人帶來的風(fēng)險、員工招聘帶來的風(fēng)險、收支惡化的風(fēng)險。這些風(fēng)險中，有些風(fēng)險可以盡力避免，有些可以通過相關(guān)保險免除，但是，一旦遭遇一些風(fēng)險，養(yǎng)老機構(gòu)輕則名譽受損重則關(guān)門大吉。有媒體報道，一位律師曾經(jīng)對當(dāng)?shù)?0家養(yǎng)老機構(gòu)進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)20家養(yǎng)老機構(gòu)無一例外都發(fā)生過老人意外傷害事故。在這些機構(gòu)中，少的出現(xiàn)過兩三起，多的有十幾起，共計70余次進入訴訟程序，賠償金額從一兩萬元到三四十萬元不等，有一家民辦養(yǎng)老機構(gòu)一年內(nèi)發(fā)生兩起事故，共向家屬賠償了30萬元，管理者把家當(dāng)都搭上了，只能關(guān)門。

發(fā)展中需要注意的問題

從上面的分析可以看到，我國的養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展過程中存在一定的問題，為了養(yǎng)老機構(gòu)的健康發(fā)展，需要國家、社會、機構(gòu)經(jīng)營者就下面幾個問題給予足夠的重視。

首先，養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展不是老齡部門一家的事情，離不開各個部門的支持。所以，在政策的制定以及運行的過程中需要其他部門的參與和協(xié)作。

其次，政策要有一定的剛性和操作性才能保證落地，需要政策制定者在制定政策的時候落實政策的執(zhí)行者，確保相關(guān)政策具有可操作性。

第三，養(yǎng)老機構(gòu)的護工問題需要國家尤其是教育部門給予支持，鼓勵和扶持相關(guān)學(xué)校培養(yǎng)這方面的人才，同時，需要在全社會范圍內(nèi)改變觀念，伺候別人的工作并不低人一等，通過政策和市場的手段提高護工的收入水平。

第四，養(yǎng)老機構(gòu)的選址需要注意到潛在的客戶群體，如養(yǎng)老機構(gòu)所在地的老人尤其是不能自理老人數(shù)量；要考慮養(yǎng)老機構(gòu)周圍的環(huán)境，養(yǎng)老機構(gòu)周圍是否方便老年人的生活，比如養(yǎng)老機構(gòu)周圍是否有商場或者商店、公園、銀行等，交通是否方便等；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是未來養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的方向，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部開設(shè)或者附近是否有醫(yī)保定點醫(yī)療機構(gòu)至關(guān)重要。

第五，合理引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)收住不能自理老人，不能自理老人對養(yǎng)老機構(gòu)的需求最大，因此，需要政府通過給予補貼，引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)在收住時向不能自理老人傾斜。北京市民政局已經(jīng)開始采取上述措施，并取得不錯的效果，值得其他省份效仿。

第六，關(guān)于風(fēng)險規(guī)避問題，2014年2月28日民政部 、中國保監(jiān)會和全國老齡辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，提升養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任意識和風(fēng)險意識，強化養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部管理，降低運營風(fēng)險。從未來的發(fā)展來看，需要國家從政策層面出臺更多的政策幫助養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)避風(fēng)險。