贛州市地方政府性債務風險評估及控制機制研究

朱衛(wèi)衛(wèi) 劉立 曾琛 余潔 姚軼

摘要：地方政府債務的規(guī)模膨脹態(tài)勢已經(jīng)成為我國宏觀經(jīng)濟運行中的一個突出問題。我國向來對地方政府舉債行為進行十分嚴格的限制，地方政府不得隨便發(fā)債。本文以江西贛州地區(qū)為例，分析當前我國地方性債務風險及其成因，提出減少地方政府債務風險的有效控制措施。

關鍵詞：地方政府;債務風險;控制機制

中圖分類號：F812.5 ? ? ? 文獻標識碼：A 文章編號：1003-2177（2019）02-0053-03

地方政府性債務是指地方政府、事業(yè)單位、融資平臺公司等，為了公益性、基礎性項目舉債、拖欠或因提供擔保形式的債務，是我國地方政府為發(fā)展各自地方經(jīng)濟籌集資金的一種方式。自2015年1月1日開始實施新預算法規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借的方式籌措。隨著歐洲債務危機的出現(xiàn)，使人們對政府債務有進一步的認識。相對于我國來說，在經(jīng)濟建設不斷深入的背景下，地方政府性債務風險問題越來越突出。

1 當前贛州市地方政府性債務風險分析

1.1 金融風險

在江西贛州地區(qū)，地方政府融資平臺的信貸違反合約風險，直接影響銀行信貸安全性和可靠性。目前，贛州地方政府融資平臺負債風險是不可忽視的。如果國家刺激政策的犧牲代價是主權債務問題的出現(xiàn)，中國體現(xiàn)在許多地方政府融資平臺出現(xiàn)嚴重的負債情況。在歐美發(fā)達國家，其付出的代價包括兩個方面，一是主權債務增加，二是財政赤字[1]。但是我國江西贛州付出的代價是銀行違法貸款和地方政府負債的出現(xiàn)。地方政府通過采取適當?shù)男姓深A措施，對地方金融機構進行全資或者控股。地方政府在轉軌時期普遍存在的問題是借款墊付地方債務。由于地方債務轉向金融機構，因此造成地方金融機構財務情況出現(xiàn)明顯的惡化，累積大量的金融風險。

1.2 房地產(chǎn)風險

江西贛州地方性債務主要表現(xiàn)在地方政府融資平臺向社會人民群眾貸款。地方政府成功繞開現(xiàn)有的制度與政策問題，從根本上實現(xiàn)地方政府市場化融資的目標。想要了解地方政府償還融資平臺還款的問題，必須要仔細分析當前贛州地方政府財政的整體收入結構，房地產(chǎn)有關收入已經(jīng)成為地方政府償還地方債務風險的主要收入渠道。在社會經(jīng)濟發(fā)展中房地產(chǎn)行業(yè)占據(jù)重要的地位，成為國民經(jīng)濟的支柱，在很大程度上，決定房地產(chǎn)價格在短期內(nèi)不會出現(xiàn)降低的情況。江西贛州地區(qū)的地方政府直接進入房地產(chǎn)市場，目的在于獲取較多的經(jīng)濟效益。但是我國有些地方政府仍然不滿足以土地為重要依托，進入土地一級市場，通過賣地獲得巨大的土地轉讓費用[2]。同時，紛紛成立且扶植由地方政府控股或者全資所有的房地產(chǎn)公司。有些公司從政府的土地供應中心中以較低的價格獲取高質量的土地，并且全面控制所有的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，主要包括土地開發(fā)、住房動拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)以及房地產(chǎn)銷售等等。一般來說，地方政府自利性在房價不斷上漲主要表現(xiàn)在兩個方面：過分追求較高的低價，獲取地方政府的地方財政收入。作為地方政府，通過采取土地市場的買賣和圈地手段，可以提高土地的價格。

1.3 政府信用風險

社會信用的基礎是政府信用。如果地方政府債務出現(xiàn)拖欠的情況，對地方政府的社會公信力有直接影響。并且如果財政不能及時支付和彌補的情況，容易對企業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益造成損害。地方政府不能在規(guī)定的時間內(nèi)清除所有的債務，便會導致政府出現(xiàn)無效的市場信號，影響投資者與消費者的信息，讓地方政府在后期的政府投資項目籌資中出現(xiàn)許多困難，導致兩種后果出現(xiàn)。其一，地方政府轉接債務負擔，出現(xiàn)亂收費、亂罰款的情況[3]。其二，政府欠債不還，影響社會誠信體制，損壞政府的公信力。這些后果都是地方政府始興行為對社會其他經(jīng)濟主體帶來錯誤的示范作用。

1.4 對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定產(chǎn)生影響

1.4.1宏觀經(jīng)濟目標

對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在降低地方政府的壓力，防止地方政府融資平臺出現(xiàn)資金鏈斷裂的問題，制定相對寬松的貨幣政策，能夠延長較多的時間，使資金成本長期保持低水平。一方面，勢必出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的情況;另一方面是政府增加公共投資，事實上更加顯示出對民間投資產(chǎn)生的排擠效應，無法實現(xiàn)帶動內(nèi)需、擴大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標。

1.4.2地方政府債務的匯率與利率風險

對于地方政府債務的匯率與利率風險，匯率風險是指由于還款貨幣與借款貨幣兩者之間的匯率出現(xiàn)變化，導致對債務本息支出產(chǎn)生影響。而利率風險是由于市場利率的變化，對債務本息支出產(chǎn)生影響。在目前我國贛州地方政府的債務中，因為采取固定利率方式，浮動利率是相對較少的，所以利率風險是不突出的[4]。然而自從改革開放后，我國外匯管理體制的改革和國際金融市場匯率的改變，造成地方政府債務風險得到突出體現(xiàn)。因為匯率變動造成重大的經(jīng)濟損失，即使有些項目可以獲取較多經(jīng)濟效益，但是也無法承受這些損失。

2 當前我國地方政府性債務風險的原因分析

我國許多地方政府風險的出現(xiàn)，不僅受到內(nèi)部主觀因素的影響，而且受到外部客觀因素的影響的約束。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 國家財政制度中財權和事權的分開

自從稅制改革出現(xiàn)后，中央政府和地方政府在事權和財權上的不相符情況逐漸擴大，地方政府事權在日益增加，但是財力并沒有擴展，所以地方政府為了可以滿足事權下的資金要求，應該進行融資。然而在我國《預算法》中地方政府不是發(fā)債主體，因此有些地方政府結合融資平臺的方法籌集資金，出現(xiàn)地方政府的債務問題[5]。同時，需要注意的問題是地方政府不只是借助融資平臺進行顯性負債，而且采取一些非信貸方式募集大量的資金，比如：影子銀行等等。一方面這些非信貸的融資方法因地方政府進行擔保。風險度較高、成本較高，容易造成集中風險的出現(xiàn)。

2.2 我國投資拉動型的經(jīng)濟上升模式使地方政府效仿

不管是經(jīng)濟發(fā)達的一線城市，還是經(jīng)濟發(fā)展一般的二三線城市，其拉動經(jīng)濟增長速度最快的方法是投資。為了實現(xiàn)整體投資拉動型的上升，我國長期以來采取擴展的貨幣政策和財政政策，出現(xiàn)過度的貨幣供給和投資需求。一些較低的資金成本成為地方政府主動舉債的基礎。同時，在江西贛州的地方政府所有官員是由上級政府任免。政績考核的體制，使一些地方政府通過增加公共支出，促進該地區(qū)的國民經(jīng)濟增長，地區(qū)之間的惡性經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息競爭，導致政府負擔更多的壓力。尤其是地方政府官員的任職時間相對短，在官員離任的時候，幾乎不會全面審查其負債[6]。尤其是集體性的決策不會貫徹落實到個人，導致有些地方政府向后人轉移，直接過渡到借債成本。在這樣的模式下，地方政府的債務越來越多，甚至出現(xiàn)嚴重的債務危機情況。

2.3 地方政府政府具備膨脹性的特征

在經(jīng)濟轉型過渡時期，地方政府需要從兩個方面入手，一方面是地方政府的收入過渡依賴于上級政府的轉移支出流進。另一方面是地方政府擴大發(fā)展離不開資金的支持，醫(yī)療費用、公共設施的支出費用以及社會保障費用的增加。這樣就造成地方政府面臨相當大的資金壓力，想要及時彌補資金缺口，只能記住制度外收入和融資的渠道，但是這樣做容易導致地方政府的債務規(guī)模日益膨脹。隨著城市化建設進程的不斷加快，在一定程度上，不僅可以為地方融資平臺提供多樣化的融資追，而且盲目增加對地方融資平臺的支撐，造成地方政府的風險越來越大。

3 減少地方政府性債務風險的有效控制措施

3.1 健全立法制度，增強對地方債務的管理控制

當前，贛州政府逐漸開展地方政府債務自發(fā)自還工作的試點，為了可以防范地方政府出現(xiàn)任意發(fā)債的情況，以免地方政府為實現(xiàn)利益最大化為目標的發(fā)行債券，出現(xiàn)違約償還的情況。作為政府部門，務必要增強有關方面的管理控制。立法部門要結合實際情況，出臺有關地方政府債務管理控制的政府法律法規(guī)，通過立法的形式，明確規(guī)定權責劃分、債務規(guī)?？刂茦藴?、懲罰制度和風險預警機制。

3.2 擴大地方政府融資渠道

對地方政府債務融資渠道，可以采用市場化模式，不再采用單一的銀行信貸方法，在地方信貸平臺中體現(xiàn)競爭性。在各方面條件允許的情況下，允許私募資金加入到地方政府債務融資體制中。同時，中央政府的有關部門，比如：財政部、央行以及證監(jiān)會等等，必須要建立聯(lián)動制度，實現(xiàn)嚴格監(jiān)控管理地方政府債務的所有融資平臺，讓多元化的融資平臺具備較強的市場競爭優(yōu)勢，可以持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

3.3 地方政府增加對商業(yè)銀行現(xiàn)代的調(diào)控

對于商業(yè)銀行，必須要綜合考慮銀行信貸資金與地方政府債務之間的關系，對地方政府融資性貸款，進行科學合理的分類，積極開展風險評估，可以在第一時間調(diào)控不良的信貸情況。作為商業(yè)銀行總行，可以適當上調(diào)對地方商業(yè)銀行的貸款權限，收歸總行的授信權限，由商業(yè)銀行總行集中審核批準地方政府債務的信貸業(yè)務，以便于有效控制地方政府債務規(guī)模。

3.4 加強對地方債務的審計工作

因為通過地方政府債務取得的資金，省略了人大的預算審批流程，導致這些巨額的資金直接進入管理真空的狀態(tài)中，從而造成地方政府濫用、隨意用這些資金，這樣直接影響建設項目的正常開展。同時，在使用這些資金的時候，經(jīng)常出現(xiàn)貪污受賄的違法行為[7]。因此，審計部門必須要增強對地方債務風險的審計工作，保證資金得到?？顚Ｓ?。

3.5 對現(xiàn)有財稅制度進行改革，保證地方財政持續(xù)增長

可以通過對財稅體制改革的方法，合理調(diào)整地方政府和地方政府的財稅分配。并且對土地、房地產(chǎn)等各個項目采取“費改稅”的方法進行不斷改革，從而穩(wěn)定地方政府的稅收，改變“土地財政”的情況。

3.6 及時償還債務，以免政府風險出現(xiàn)最大化

首先，構建完善的償還準備金機制。直接償還財政的債務，地方財政每年都有計劃的從政府預算外資金收入中抽調(diào)一些資金用于還債，并且對其進行專款專用，緩解債務壓力。其次，制定償債計劃。按照地方政府債務的具體期限和數(shù)量，采取中長期償還方法，對各個債務主體，采用合適的償還方法，進行分批償還，通過這樣做有助于降低地方政府債務對當時政府支出預算的經(jīng)濟壓力;然后，明確償債的各項責任。嚴格遵循“誰舉債、誰償還”的原則，明確償債的真正主體，使償債資金渠道落實到位。對于政府的債務，還需要堅持“誰借誰還”的基本原則，監(jiān)督項目單位，保證有充足的資金償還債務;最后，對于由企業(yè)比需要償還的債務，要求企業(yè)應當明確還款的主要來源，創(chuàng)建還債資金專戶，定期將還債資金放入償債專戶中，科學處理存量債務。同時，必須要增加對地方政府財政準備資金的回收力度。將清理收回的周轉金全部歸還到其他債務和上級周轉資金中[8]。

綜上所述，地方政府債務可以有效解決地方政府財政緊張的問題，推動當?shù)亟?jīng)濟的迅速發(fā)展，但是在地方政府財務管理控制方面沒有落實到位，導致債務風險出現(xiàn)，使政府債務出現(xiàn)違約的情況。在贛州地區(qū)，地方政府想要避免債務風險問題，必須要根據(jù)適當?shù)那闆r，采取多種形式，增強對地方債務的控制，確保區(qū)域性經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)。

參考文獻

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