中央與地方關系治理中的剛性約束與柔性參與

【摘要】中央與地方關系是國家政權體制中的重要問題。當代治理理論的提出為中央與地方關系處理提供了新思路，其核心是多元協調治理，其中剛性約束與柔性參與是積極因素。中國和俄羅斯都是有集權傳統的國家，中央與地方關系的處理主要集中在政權層面本身。它們應該發(fā)揮法制、市場和社會的力量將中央與地方關系的管理提升為治理。

【關鍵詞】中央與地方 治理理論 剛性約束與柔性參與 中俄

【中圖分類號】K512 【文獻標識碼】A

中央與地方關系是國家政權體制中的重要問題。作為具有集權傳統的中國和俄羅斯，在處理中央與地方關系上存在著一些相似性：擴大中央財政權；中央享有人事任免權；強調中央權威，要求地方服從中央。但是，這些已經不符合當代強調多元協調的治理理念。多元協調治理除了強調發(fā)揮中央與地方本身兩個層面的積極性外，外部的法制約束和企業(yè)、公民監(jiān)督對處理中央與地方關系具有重要的意義。

治理理論下的中央與地方關系

治理是指個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。①因此，治理強調的是多元協調治理，它是在統治或管理基礎上對政權體制以外的法制、市場和社會力量的承認，是政權、法制、市場和社會共同發(fā)揮作用的理念。

在治理理念下，中央與地方關系的處理應該有新的思路。首先，它是一個中央向地方分權的過程。中央政權被視作國家主權的象征，是國家政治、經濟、軍事和法制的核心主導力量。但是伴隨著全球化、信息化的發(fā)展，國家、市場和社會之間的交叉越來越多，相互依賴越來越嚴重，這些對中央政權的執(zhí)政能力和水平形成一種考驗。在中央政權無法做到面面俱到的情況下，向地方、市場和社會分權是必然的選擇。其次，它是一個多元協調治理。政權、市場和社會是國家治理中的活性力量。除了中央與地方在政權層面的作為，市場和社會力量的積極參與將會彌補政權作為的不足。因此，在平等的基礎上，中央、地方、市場和社會都成為國家治理的重要一員，它們之間的協調成為治理的合法路徑。多元治理不同于多中心治理，因為多元治理需要一個核心角色，關鍵時刻的決策和協調是核心角色的重要作用；而多中心治理意味著無中心治理，有可能造成協而不決、議而無為的尷尬。再次，它是一個法制化的過程。相對于政權、市場和社會的活性，法制則是外在的惰性因素，即約束。通過法制化，可以規(guī)范政權、市場和社會的行為、角色、功能，避免分權和協調的無序化。政權、市場和社會的協調是持續(xù)的互動，因此，法制也應該隨著實際的變化進行變革和創(chuàng)新。

治理理論下的中央與地方關系，核心在于發(fā)揮各種力量的積極性，特別是中央與地方的積極性。因為政權具有市場和社會所不具有的強制性力量和資源，因此相對于市場和社會，政權仍是一個國家的核心力量。但是不能忽視由法制、市場和社會構成的積極影響因素。

剛性約束與柔性參與是積極的影響因素

剛性約束主要指的是法律和制度約束，即法制約束。法律和制度要求具有強制性和長期性，因此稱其為剛性約束。治理強調多元協調，是政權、市場和社會的多元互動，其中政權是治理的核心角色。多元協調治理應該是在規(guī)則指導下的互動。因此，應該樹立規(guī)則的權威。規(guī)則主要指的就是法律和制度。其中，法律是國家治理的最高權威，它賦予政權、市場和社會不同的角色；制度是法律的具體體現，是政權、市場和社會關系具體運作的框架。剛性約束的核心在于法治，依法治理國家，依法約束各種力量的行為。但是法律制度不是一成不變的，需要隨著環(huán)境和實際的變化不斷變革創(chuàng)新。

柔性參與主要指的是市場和社會參與。市場和社會需求具有自發(fā)性和多變性，因此稱其為柔性參與。市場和社會參與是通過發(fā)揮市場決定性作用和擴大公民權利來監(jiān)督中央與地方關系，使市場的主體和社會的主體享有對中央與地方的監(jiān)督權。市場的主體是企業(yè)，社會的主體是公民。因此，市場和社會的需求也就是企業(yè)和公民的需求，柔性參與即是企業(yè)和公民的監(jiān)督。柔性參與的核心在于監(jiān)督，監(jiān)督擁有強制性力量的政權作為，維護企業(yè)和公民的合法權利。同時，企業(yè)和公民具有自發(fā)組織能力，通過成立一些集體性組織，增強對政權的監(jiān)督和制約。

剛性約束和柔性參與是政權體制以外積極的干預性因素。通過剛性約束，可以確定中央與地方各自的權限，梳理中央與地方關系的合理邊界，避免雙方的一些不當行為，有利于打造法治型政府；通過剛性約束，可以明確市場和社會參與的途徑與方式，避免市場和社會的一些過激行為，有利于打造和諧型社會。通過柔性參與，可以調動企業(yè)和公民的積極性，提高它們對國家治理的參與度，有利于打造參與型社會；通過柔性參與，可以監(jiān)督中央與地方的作為，使政權以滿足企業(yè)和公民需求為目標，有利于打造服務型政府。

由此，我們可以得出中央與地方關系治理中各種力量的角色定位：法律是最高權威，政權是核心力量，市場和社會是監(jiān)督力量。這也可以看作是國家治理中主要力量的角色定位。它們彼此相互制衡，互為倚重，形成一個閉合的循環(huán)，構筑一個彈性、有活力的國家內部治理形態(tài)。

與治理理論下的中央與地方關系相結合，剛性約束和柔性參與將會彌補中央與地方關系管理中法制、市場和社會力量的不足，形成一種多元協調治理；而且，法律的權威將會彌補中央與地方關系管理中的合法性不足，增強市場和社會對中央與地方權力作為的認可。它們共同將中央與地方關系管理提升為中央與地方關系治理。根本上，剛性約束和柔性參與對中央與地方關系的治理主要體現在法治型政府和服務型政府建設上，它們共同構成國家治理的持久動力來源。

中俄在中央與地方管理中的盲點和不足

中國和俄羅斯自古以來就是具有集權傳統的國家?，F實中，因為地域、民族、文化等的多樣性和復雜性，中國和俄羅斯仍堅持中央集權的模式。目前，中國形成以執(zhí)政黨中國共產黨為核心的國家政權體制，俄羅斯形成以總統為核心的國家政權體制。雖然兩者在國家結構形式上存在差別，但是中央對地方的控制和管理卻是一直堅持的原則。

中國和俄羅斯目前主要通過兩種途徑加強對地方的控制與管理：一是擴大中央財政權。財政是國家運作的基礎，掌握了財政權也就意味著掌握了國家運作的根本。中國和俄羅斯擴大中央財政權都是通過分稅制實現的，即根據中央與地方的事權確定相應的財權。但是在實際運作中，中央與地方的財權分配越來越向中央集中。其一，財政資金主要來源于稅收，但是稅種的設置權在中央，而且大部分的稅收收入納入了中央收入。其二，要求事權與財權相匹配，但是地方項目的資金需求往往超出所得到的財政資金支持，形成地方求助于中央資金支持的局面。其三，中央通過財政轉移支付支持地方發(fā)展，但是財政轉移支付制度不規(guī)范，沒有合理的標準進行轉移支付，而且存在轉移支付的資金無法滿足地方需求的矛盾。實際運行的結果是，中央享有越來越多的財政收入，地方越來越依靠中央，甚至地方通過“意外之財”來支持自身的作為。二是中央享有人事任免權。中國與俄羅斯都強調中央權威、“政令統一”，因此都看重地方對中央的服從。地方行政首腦是地方施政的主體，掌握了他們的任免權也就意味著控制了地方。中國一直堅持的是“黨管干部”的原則，省級地方政府的一把手都是由中央推薦并經當地權力機關任命。自上而下，上級政權普遍享有對下級政權首腦的人事任免權。俄羅斯對聯邦主體行政首腦的控制相對要復雜一些。其一，在中央與聯邦主體間設立聯邦區(qū)總統全權代表，負責監(jiān)督聯邦主體行政首腦的作為。其二，總統享有對聯邦主體行政首腦的任免權。2004～2012年總統享有直接任免權，2012年之后則是間接任免權，總統仍保持對聯邦主體行政首腦的影響力。其三，通過全國性政權黨—統一俄羅斯黨加強對地方的控制。②2012年的《直接選舉地方長官法》賦予政黨推選聯邦主體行政首腦候選人的權利，但是只有統一俄羅斯黨具有絕對的優(yōu)勢。以上兩條主要途徑都有中央與地方分權的影子，但核心都在于加強中央權力，強調中央權威，保證政令暢通。

通過與治理理念下的中央與地方關系作比較，我們可以發(fā)現中俄在中央與地方關系中存在三個傾向：一是重視中央與地方本身的作為，重心在加強中央集權，中央推動地方作為。二是市場和社會都是有限介入、間接介入，不享有對中央與地方的直接監(jiān)督權。三是法制化進程明顯，但是執(zhí)行力度不足，甚至朝令夕改。因此，去掉中央與地方本身的作為，中俄在中央與地方關系管理中存在兩大不足：一是對中央與地方關系的剛性約束不足，二是市場和社會的參與不足。這些是中俄政權在中央與地方關系管理中亟待加強的方面。

此外現實中，中國與俄羅斯在剛性約束和柔性參與方面還存在以下具體的不足：一是法律權威不足。中國與俄羅斯同樣都是具有人治傳統的國家，執(zhí)政者的意志往往是決策的決定性因素。而且在政治生活中，政策和策略是中國共產黨的生命，總統擁有超級權力是俄羅斯最明顯的特色。由此也造成法律制度的多變，甚至是朝令夕改。二是企業(yè)無法做到有效監(jiān)督。國有企業(yè)是中國與俄羅斯企業(yè)的主導力量，它們是政府權力的延伸，因此與各級政府存在共生共榮的利益關系；民營企業(yè)相對于國有企業(yè)普遍實力弱小，而且只有依附于政府和國有企業(yè)才能獲得發(fā)展，這樣都造成企業(yè)不可能提出實質性意見，無法做到有效監(jiān)督。三是公民缺乏有效的監(jiān)督途徑和方式。中國與俄羅斯公民都享有選舉權，但是往往存在對被選舉人情況不熟悉，無法向被選舉人表達自己訴求的情況。隨著互聯網技術的發(fā)展，公民表達自己意見的權利多元化，但這樣的表達方式往往不被承認，而且被認為是過激的。同時，公民自發(fā)聯合的各種組織需要經過嚴格的審查，抑制了公民聯合表達和維護權利的途徑。這些都是中俄在中央與地方關系管理中需要改善的方面。

中俄應將中央與地方關系的管理提升為治理

強調中央與地方關系的治理有其必然性。首先，伴隨著全球化和信息化的發(fā)展，外部世界特別是西方的理念越來越多的影響到轉型國家的發(fā)展。自近代以來，西方一直引領世界的潮流，工業(yè)化、民主化、自由化成為世界各國共同追求的目標。在西方，治理最初的實踐是中央對地方的分權，地方被看作是公共管理的一個主體。而“全球化帶來了政府、私人企業(yè)和市民社會組織間日益增多的互動”，③治理的內涵不斷擴大，并深深影響到非西方國家的政治實踐，成為一種流行管理形態(tài)。其次，中俄都是轉型國家，國家發(fā)展中出現的問題依靠現有的手段無法得到有效解決，需要新的管理方式。中俄現階段政權體制中存在的典型問題有：政令不暢通、行政效率低、腐敗嚴重等。原有管理方式的核心在于中央的推動，但是也造成中央占有絕大部分資源、享有絕大部分收益，嚴重挫傷地方積極性，造成政令不暢通、地方行政效率低的情況。而且在集權模式下，權力主要集中在政權，造成對國家各方面生活的干預過多，形成腐敗的溫床。這也說明政權自身的管理能力有限，需要有新的力量介入、新的方式進行管理。再次，中俄兩國都表現出積極變革的決心。中國在2013年，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革，俄羅斯在2012年普京重新上臺前后推出了一系列繼續(xù)改革的措施，其中都涉及到了中央與地方關系的處理，都把剛性約束和柔性參與作為積極的因素予以考慮。

實現中央與地方關系治理應主要抓住三點：一是堅持發(fā)揮中央與地方的積極性。政權是治理的核心力量。在自身動力缺乏的情況下，外在的法制約束和企業(yè)、公民監(jiān)督都是無效的。二是增強法制意識。法制是國家治理的硬性規(guī)定。它不僅規(guī)范各種力量的行為，而且提供治理運作的架構。執(zhí)政者和政權應該率先垂范，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，樹立法律的權威。三是強化協調和監(jiān)督。治理追求的是集體行動，④是政權、企業(yè)和公民的共同參與。這樣一種多元治理，需要幾種力量間的協調，避免矛盾和沖突。同時，企業(yè)和公民對政權的監(jiān)督也是必需的。政權享有權力、占有資源、可以使用強制性暴力，除了法制約束，企業(yè)和公民從保障和維護自身利益出發(fā)應該加強對政權的監(jiān)督。協調和監(jiān)督都是建立在法制基礎上的，這樣保證了協調和監(jiān)督的合法性與有效性。

中央與地方關系治理應該把中央和地方作為單獨的力量來對待，成為與法制、市場和社會相對的力量主體。這是真正實現中央與地方關系治理的前提性條件。具體到政權的作為，也應將中央和地方區(qū)分開來。通過法制明確中央與地方的責權利，提倡中央與地方的協調和互相監(jiān)督，都是中央與地方關系治理的應有之意。這些都應該成為中俄中央與地方管理治理中的內容。

中俄在中央與地方關系治理中的努力

2013年，中國最大的政治事件是黨的十八屆三中全會。而在這前后，政府已經采取措施改善中央與地方關系的治理，主要舉措如下：一是維護憲法法律權威。憲法法律是國家正常運作的保證，具有最高的權威。2012年12月，習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會上發(fā)表重要講話，強調注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。三中全會明確提出任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，并逐步增加有地方立法權的較大的市數量。二是推進協商民主。協商民主是以經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中，重點推進政治協商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化，廣泛發(fā)動群眾參與的積極性。三是激發(fā)社會組織活力。政府重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記，推動公民聯合自強。四是發(fā)揮市場決定性作用和堅持上海自貿區(qū)的“負面清單管理”實踐。發(fā)揮市場決定性作用，減少政府對資源的直接配置。負面清單管理即“法無禁止即可為”，是政府的一項重大制度創(chuàng)新，也是政府簡政放權的繼續(xù)。它們的核心在于限制政府自身的權力，發(fā)揮企業(yè)和公民的積極性。五是堅持大部制改革。大部制改革的核心是轉變政府職能，改變政府對國家和社會實務大包大攬的局面，在中央與地方、市場和社會之間合理分工，有利于政府加強宏觀調控能力和為社會提供公共服務的能力。六是事權與財權相匹配。事權與財權相匹配的核心是調動地方的積極性。中央仍堅持分稅制的原則，但是事權要依據中央與地方的財權進行合理劃分，適度加強中央事權和支出責任。無論是強調法律權威，還是發(fā)動公民參與、激發(fā)社會組織活力以及發(fā)揮市場決定性作用和上海自貿區(qū)的制度試驗，都是對政權以外法制、市場和社會力量的承認，必將推動國家治理的多元化。這些措施的提出和實行，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也將必然推進中央與地方關系的治理。

2012年，俄羅斯最大的政治事件是梅德韋杰夫與普京的“王車易位”，普京重新當選俄羅斯總統。這時的環(huán)境已經與普京前兩屆任期明顯不同，典型表現是：中央集權穩(wěn)固、政府壟斷型經濟明顯、統一俄羅斯黨成為強大的政權黨，但也面臨社會力量崛起、腐敗嚴重、過度依賴能源的弊端。因此，普京重新上臺前后的改革舉措可以說是前兩屆任期的“逆轉”，主要表現為分權：中央對地方的分權、推動私有化、鼓勵公民參與。具體有以下措施：一是有限恢復聯邦主體行政首腦的直選。直選的途徑是政黨推選候選人，但須與總統協商，而且總統有權對瀆職或不能解決利益沖突的聯邦主體行政首腦解除職務。雖然在實施中有所限制，但是在實際運作中伴隨著政黨注冊手續(xù)的簡化和政黨參加選舉條件的放寬卻推動了政黨勢力的發(fā)展，激發(fā)了俄羅斯社會和民眾的參政熱情。二是擴大地方的財稅自主權。主要是提高地方稅的留存比例。⑤這樣的做法其實是分稅制的繼續(xù)，有利于調動地方的積極性。三是組織地方自治。普京提出要明確地方自治的主要原則，并計劃在2014年通過相關法律。四是推動私有化。普京主張減少國企比重，擴大私有化規(guī)模，并為此設置明確的時間表。五是堅持用法律形式規(guī)范政府、政黨和社會行為。典型的是在2012年總統大選前后通過的一系列法案，如《直接選舉地方長官法》、《政黨法修改法》、《〈保護兒童免受不良信息危害的網絡審查法〉修正案》、《對俄羅斯聯邦行政違法的法典以及對〈關于會議、集會、示威、游行與糾察的聯邦法律〉的修正案》以及《非營利組織法修正案》等，它們分別是對中央與地方關系、政黨和社會行為的法律約束。六是扶持公民社會的發(fā)展。2013年3月，普京簽署命令資助俄羅斯非營利性機構和非政府組織。實質上，俄羅斯已經基本確立民主制，但是俄羅斯的民主政治卻是以國家為中心、以政權為主導的模式，建立的是“可控民主”，因此普京的分權相對來說是有一定限度的。這種分權的核心是在政權層面處理好中央與地方的關系，發(fā)揮地方積極性。

順應世界潮流和國內發(fā)展的形勢，中國與俄羅斯新的領導層已經在實踐中采取措施處理好中央與地方的關系，主要體現在發(fā)揮地方積極性上，同時推動法制約束和企業(yè)、公民的參與，這些都規(guī)劃出中央與地方關系治理的框架。但是，中俄在中央與地方關系的治理中，堅持的核心是維護中央權威，在這個基礎上調動中央與地方兩個層面的積極性，并通過外部法制約束和企業(yè)、公民監(jiān)督提升政權治理能力，提高行政效率，遏制腐敗蔓延。

結語

目前中國和俄羅斯最典型的特點是國家處在轉型階段，為促進經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，集權是必要的選擇，因此普遍存在權威主義傾向。在中央與地方關系管理中也是如此，服從于國家統一、社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展的需要，中央要有權威，要求地方服從中央。這個轉型過程與世界法制化潮流相伴隨，轉型的結果也推動了國內市場和社會力量的崛起，因此無形中催生了中俄兩國中央與地方關系從中央管理走向多元治理的路程。通過新時期兩國領導層實施改革的實踐，中俄走向中央與地方關系治理是必然的選擇。

法制的約束和企業(yè)、公民的參與是必然的趨勢，中俄兩國都需要在這兩方面進行提升。而且，中央與地方關系治理的過程離不開兩國歷史文化傳統的影響。作為都有集權傳統的國家，中俄兩國的中央與地方關系治理將會有很長的路要走，雖然具體的路徑和特點不盡相同。

（本文系北京市哲學社會科學規(guī)劃基金項目和國家重點實驗室開放基金資助項目研究成果，項目編號分別為：13KDB039、sklhse-2014-A-03））

【注釋】

①[俄]弗拉基米爾·格爾曼：“中央-地區(qū)-地方自治：當代俄羅斯的中央再集權政策”，《俄羅斯研究》，2009年第4期，第82～83頁。

②[美]G.沙布爾·吉瑪、丹尼斯·A·榮迪內利：《分權化治理：新概念與新實踐》，唐賢興、張進軍等譯，上海：格致出版社：上海人民出版社，2013年，“前言”，第1頁。

③[英]格里·斯托克：“作為理論的治理：五個論點”，《國際社會科學雜志》（中文版），1999年第1期，第19頁。

④陸南泉：《俄羅斯國家轉型研究》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第131頁。

⑤龐大鵬：“俄羅斯政治轉型的獨特性—2012年俄羅斯政治形勢綜述”，《俄羅斯學刊》，2013年第4期，第34頁。

責編 / 張蕾