美日城鄉(xiāng)資源配置制度經驗與啟示

【摘要】我國在公共資源的配置上采取了以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，將優(yōu)質資源大量投向城市，導致了農村發(fā)展落后，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重失衡。文章在分析我國公共資源城鄉(xiāng)配置的歷史演進與現(xiàn)狀以及美日城鄉(xiāng)資源配置制度的經驗基礎上，總結了美日城鄉(xiāng)公共資源均衡配置對我國城鄉(xiāng)公共資源配置制度設計的啟示，以期對中國城鄉(xiāng)發(fā)展提供一些理論幫助。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)資源配置 制度 經驗 啟示

【中圖分類號】F290 【文獻標識碼】A

我國公共資源城鄉(xiāng)配置的歷史演進與現(xiàn)狀

自新中國成立后我國在城鄉(xiāng)建設上一直是重城市而輕鄉(xiāng)村，這就導致國家在公共資源分配上的不公，相較于農村，長期以來城市享有較多的公共資源，并具有優(yōu)先的使用權，這也導致在發(fā)展過程中，農村所占公共資源較為貧瘠，進一步加劇了我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，造成社會發(fā)展兩極分化嚴重。近年來，隨著國家對農村建設重視程度的提高，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展問題也被提上日程，2013年中央政府在一號文件中指出，要將推進城鄉(xiāng)公共資源平衡配置作為農村建設和改革的重要任務和目標。良好的制度是改革任務實現(xiàn)的重要保證，因而要想實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)資源的均衡配置，就必須對我國公共資源的配給制度進行調整與改革，這是保證城鄉(xiāng)資源均衡供給以及縮小我國城鄉(xiāng)差距的必然選擇。

我國城鄉(xiāng)公共資源配置制度的歷史演進。社會公共資源主要包括社會醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、基礎設施建設等方面，自新中國成立后我國有關社會公共資源配置的方案隨著時代的發(fā)展而不斷變化。

第一階段，計劃經濟時期。在新中國成立之初，經過十幾年戰(zhàn)爭的中國社會千瘡百孔，百業(yè)待興，而當時的國際形勢也十分嚴峻。綜合國內國際形勢，新中國的發(fā)展選擇以城市建設和發(fā)展為中心，政府將大量的公共資源投放到城市，并制定了農村支持城市發(fā)展的政策。1949年到1956年的三大改造時期，在社會保障福利方面，我國修訂了《中華人民共和國勞動保險條例》、《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預防的指示》等法規(guī)條例，這基本形成了完善的城鎮(zhèn)勞動者以及國家機關和事業(yè)單位人員的社會保障制度，而農村方面，國家主要是針對農村的孤老殘幼制定了“五?！敝贫?，覆蓋面有限。在基礎設施建設上，國家把大量的資源都集中在進行城市公共基礎設施建設，而農村則除了基本的水利建設外，其它公共基礎設施建設并沒有多大改善。在教育方面，國家將教育資源集中投放到城市進行中專教育與高等教育建設，而農村教育并沒有多大的投入。1957年到1966年的社會主義全面建設時期，在社會福利上，國家又通過了一系列法規(guī)政策，提高了城鎮(zhèn)居民的社會保障和福利水平。而在農村，國家雖然推行了縣、鄉(xiāng)、村的三級醫(yī)療保險制度，但投入不大，農民并沒有享受到這一醫(yī)療制度的實惠。在基礎設施建設上，為了進一步適應工業(yè)化發(fā)展，政府開始對城市的公共基礎設施建設進行了大量的資源投入，而在農村進行人民公社運作，農村開始自己修建一些簡單的基礎設施建設。在教育上，城市的教師文化水平較高，而農村的師資質量差。此時雖然農村的公共建設有了一定的發(fā)展，但由于國家的建設重心仍然在城市，農村發(fā)展依然較為落后。在文革期間，國家的工作重心由社會建設轉為階級斗爭，無論在城市還是農村不僅在公共資源配置上沒有發(fā)展和進步反而都產生了倒退現(xiàn)象。

第二階段，改革開放以后至今，可以將其分為改革初期、經濟社會轉型、城鄉(xiāng)一體發(fā)展三個時期。首先，在改革初期（1978年～1988年），由于在改革開放之前，長期的公共資源配置不公致使我國的城鄉(xiāng)二元結構已經形成。因此，改革開放后，中國經濟的改革首先從農村開始，實行家庭聯(lián)產承包責任制，這極大地促進了農村的發(fā)展，相應的也改變了農村公共資源的配置情況。農村的水利等基礎設施建設、醫(yī)療等公共服務建設等有了較大發(fā)展。農村改革取得的成效帶動了城市經濟的改革。1984年我國又將改革重點轉移到城市，為促進城市的進一步發(fā)展，政府加大了對城市的公共資源投入。其次，在經濟社會轉型時期（1989年～2009年），在改革開放的30年里，中國經濟一直以較快的速度發(fā)展，但與此同時，我國在發(fā)展上一直過于追求速度和效率，在社會建設上仍然以城市工業(yè)建設為主，中國城鄉(xiāng)失衡發(fā)展的情況進一步加劇。雖然農村的公共基礎設施建設也獲得了較大發(fā)展，但相對于城市來說依然差距較大。最后，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展時期（2010年至今），隨著國家社會的進步，我國開始主張科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大明確提出要推進我國的城鄉(xiāng)一體化建設，強調要加大對農村公共資源的投入，力求實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的供給平衡。我國社會基尼系數(shù)在不斷增大、城鄉(xiāng)差距逐步擴大，不利于社會的穩(wěn)定和進步，也成為中國進一步發(fā)展的阻礙，因而中國要想進一步有更高水平的發(fā)展，必須注重社會資源分配的公平和公正。我國在城鄉(xiāng)一體化進程中，不斷提出工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動農村等發(fā)展策略。

中國公共資源城鄉(xiāng)配置的狀況。雖然政府開始注意到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展對中國未來持續(xù)發(fā)展的重要性，也逐漸加大了對三農建設與發(fā)展的投資力度，但中國的城鄉(xiāng)二元結構模式固化已久，目前的農村建設仍然與城鎮(zhèn)有著較大差距，在公共資源配給方面失衡的狀況依然存在，這主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利以及社會保障等幾個方面。

從教育上來看，在義務教育階段，我國城市人均義務經費為1300元，而同類經費農村為450元，僅為城市的1/3左右；在高等教育階段，農村學生進入國家重點大學的幾率相對較低，在985和211高校中，農村與城市學生生源比率為1：4，由此可見農村教育的質量水平不高，且我國在高等教育制度上存在偏向城市學生生源的現(xiàn)象，這就造成了教育資源的分配不公。由于享受不到同等的教育資源與受教育機會，許多農村學生開始逐漸放棄高考，這就壓縮了其向上層社會游動的通道，導致中國社會階層的固化，造成農村家庭貧窮的代際傳遞，不利于農村的城鎮(zhèn)化建設。

在醫(yī)療衛(wèi)生上，我國的城鄉(xiāng)資源失衡現(xiàn)象也十分嚴重。有關調查顯示，我國近80%的醫(yī)療資源集中于城市，而這部分醫(yī)療衛(wèi)生資源又集中在城市的大型醫(yī)療集團和大醫(yī)院手中，而廣大的農村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴重匱乏。在人均醫(yī)療衛(wèi)生資源占有方面，城市人均醫(yī)療資源占有量是農村的3倍之多，這對農民的醫(yī)療就醫(yī)帶來極大不便，直接降低了農民的生存質量。

在社會保障方面，早在改革開放之前，城市就具備了完善的城市居民保障制度，而在改革開放之后，城市居民的社會保障制度更加完善且保障水平不斷提高，但我國的農村保障制度近幾年才真正有所發(fā)展，國家加大了農村保障制度的建設與資源投入，新型農村社會養(yǎng)老保險與合作醫(yī)療制度有了較大的完善和推廣，這是農村社會保障的一個巨大進步。但從整體來看，農村保障制度的覆蓋率不高，且保障水平較低。而在社會福利上，我國的社會福利制度與居民戶籍、單位掛鉤，在住房、養(yǎng)老以及退休金等方面都把農民排除在福利體系之外，農業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的差異也讓農民難以與城市居民獲得同等的福利待遇。

除此之外，我國在其他公共資源的配置上也同樣存在失衡的問題。由于城市—尤其是大型城市，往往是一定區(qū)域的政治、經濟和文化中心，因而在公共資源配給制度的設計過程中，政府都是首先考慮大城市的公共資源配給問題，這導致我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步擴大。而且與發(fā)達國家相比，我國公共資源配置制度在推進城鄉(xiāng)資源配給平衡方面所起的作用也并不顯著。因而要促進我國的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，需要對我國的城鄉(xiāng)資源配置制度進行調整，并發(fā)揮其在促進城鄉(xiāng)資源配給公平方面的作用。

美國、日本的城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度

美國城鄉(xiāng)公共資源配置制度。美國在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展上，基本實現(xiàn)了城市和農村的同步發(fā)展，其在發(fā)展中主要有以下幾個方面的經驗：

一是城鄉(xiāng)相互促進發(fā)展，注重城鄉(xiāng)公共資源配置的協(xié)調。首先，美國制定了土地激勵制度，鼓勵農民進行西部土地開發(fā)，這為美國工業(yè)化提供了物質基礎，而工業(yè)化帶來農業(yè)機械制造的發(fā)展，又反過來促進農業(yè)生產，實現(xiàn)了農村與城市相互發(fā)展。其次，政府加大對農村公共資源的配置，其在財政上極大的支持了水利、農村教育、電力等方面的建設，并且極力讓農村嘗到工業(yè)化的成果，這使得農村生產水平極大提高。再次，美國的城鄉(xiāng)基礎設施建設都被納入政府的公共基礎建設之中，因而農村也獲取了大量的公共資源配給，促進自身基礎設施建設。最后，美國實行了農產品保護政策，其通過提高農業(yè)關稅來保護本國農產品的發(fā)展，并且提供補貼來鼓勵農產品出口，美國還制定了糧價穩(wěn)定措施，保護農民利益。這一系列政策促進了農村經濟的發(fā)展，使得農民自身有了剩余資金進行農村公共資源建設。

二是制定了兼顧城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的公共資源配置制度。首先，政府在農村公共資源配置上實行積極的財政政策，聯(lián)邦和地方政府對農村公共資源建設的財政投入都是不斷增加的。在20世紀50年代，美國聯(lián)邦政府對農業(yè)投資約為50億美元，90年代為200億美元，到2001年達到359億美元，加之地方政府的財政投入，美國對于農村的建設投資總量僅次于國防投入，農村的資源配置基本與城市持平。其次，在稅收上，美國對農村投資進行免稅或稅收優(yōu)惠，這帶動了農村投資的發(fā)展，也間接增加了對農村公共資源的投入。再次，政府還為農村公共資源投入制定了融資政策，以此保證農村公共資源建設的資金充足。最后，農村還制定了一系列法律來保證農村公共資源建設的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。

日本城鄉(xiāng)公共資源配置制度。日本工業(yè)化較晚，但其工業(yè)化速度較快，在快速的工業(yè)化過程中，也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共資源供給不平衡的問題，但通過一系列干預政策，最終實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

一是通過財政轉移制度增加對農村發(fā)展的投資。1980年日本的農業(yè)財政預算是1960年的20多倍。首先其將財政轉移用于農村的基礎設施建設，其次對農民進行財政補貼，以此來提高農民生產積極性，最后政府運用財政投入來發(fā)展農村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及福利保障方面。這些財政投入極大的解決了農村公共資源供給不足的問題。

二是日本也通過制定法律來保證城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。日本制定了《農振法》等一系列法律來保證對農業(yè)發(fā)展的支持，這些法律涉及農村農業(yè)、教育、醫(yī)療、商業(yè)、社會保障與福利等各個方面，實現(xiàn)了農村公共資源配置的完善與發(fā)展。

三是日本還通過吸收社會資金來促進農村公共資源的發(fā)展。農村通過免稅、利息補貼等方式來吸引社會資金進入農村進行投資，這些措施一方面會促進農村經濟發(fā)展，為農村公共資源建設提供資金，另一方面企業(yè)資金進入農村，其為了自身的發(fā)展會積極在農村進行配套設施建設，這也促進了農村公共資源的發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置平衡。

美日城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度的啟示

發(fā)達資本主義國家工業(yè)化開始時間早、程度高，其在城鄉(xiāng)公共資源的配給上也有著較早的探索，如今已經建立了較為完備的城鄉(xiāng)資源配給制度，基本實現(xiàn)了公共資源配置的平衡，實現(xiàn)了農村和城市的共同發(fā)展，這其中的成功經驗值得我們在進行城鄉(xiāng)公共資源配置制度設計時進行借鑒。

制度設計要兼顧公平和效率。一是注重城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。美國在進行工業(yè)化發(fā)展的同時并沒有將發(fā)展重心完全放在城市上，而是在發(fā)展城市工業(yè)化的同時，也注意到鄉(xiāng)村的建設，其在城鄉(xiāng)之間建立了一種相互促進的關系，美國鼓勵人們進行西部移民來促進農業(yè)發(fā)展，為美國的城市工業(yè)化提供了糧食以及其他基礎材料，而工業(yè)化帶來了機械制造業(yè)的發(fā)展，其中農業(yè)機械的發(fā)展又促進了農業(yè)生產水平的提高。農村與城市在經濟上的共同發(fā)展，是其進行公共資源均衡配置的基礎。

二是在城鄉(xiāng)經濟相互促進的前提下，保證公共資源配置的公平。美日等發(fā)達國家在工業(yè)化的過程中并非沒有遇到城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題，但其一直在努力促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而公共資源配置則是其中的一個重要方面，美國在早期的發(fā)展中就逐步加大對農村公共資源的投入，而日本雖然在早期的發(fā)展中以城市為中心，但之后其便意識到城鄉(xiāng)失衡發(fā)展的問題，對農村的醫(yī)療、教育以及社會福利保障等方面加大了投入。

在我國的城鄉(xiāng)資源配置制度設計中，可以從美日的城鄉(xiāng)公共資源配置的設計中吸取經驗。我國早期的社會發(fā)展將大部分社會資源都投入到城市之中且過于追求效率，如今城鄉(xiāng)二元結構已經阻礙了我國的進一步發(fā)展，因此要想平衡城鄉(xiāng)差距，政府也必須加大對農村公共資源的投入，在公共資源配給制度上將公平放在首位，在財政政策上加大對農村公共資源配給的支持，用以發(fā)展農村基礎設施建設、福利保障、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生等。

在制度設計上要注重將個人責任與國家責任相結合。美國和日本在均衡城鄉(xiāng)公共資源的配給上，都積極制定各種免稅或稅收優(yōu)惠等政策來吸引社會資金進入鄉(xiāng)村，以促進農村公共資源建設，其經驗啟示我們社會的公共資源建設可以進行責任的合理分配。雖然公共資源的性質決定其必須由政府主導來進行分配和建設，但長期以來我國在公共資源分配上過于依賴政府進行配置，而政府也沒有適當引導個體進行公共資源建設。而實際上單獨的個體或政府都不可能完全擔任起公共資源配置的任務，因此國家必須在制度設計上確立個體和國家在公共資源配置上的責任。

首先，政府可以對公共資源配置進行立法，保證公共資源分配的有法可依。其次，政府要制定合理的公共資源配置制度，將社會全體都納入公共資源配置范圍內。再次，政府要合理引導個體參與到公共資源的配置中去，個體要積極為公共資源的配置制度提出建議政策，其也擔負著一定的繳費責任，因為許多社會公共資源建設需要政府和個體來共同完成。最后，政府在公共資源配給制度設計上要制定一系列吸引社會資金進入農村的政策，讓社會資金擔負起一部分農村公共資源建設的任務，從而促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在城鄉(xiāng)公共資源分配制度上注入城鄉(xiāng)共同發(fā)展的理念。中國要想從世界大國走向世界強國，必然要改變當前中國城鄉(xiāng)二元化的情況，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這也是中國未來社會發(fā)展的必然趨勢，因此我國在城鄉(xiāng)公共資源配置的制度設計上也要以城鄉(xiāng)共同發(fā)展為理念。首先，在城鄉(xiāng)公共資源分配制度上要以城鄉(xiāng)發(fā)展并重為準則，改變重城市輕鄉(xiāng)村的政策，樹立在公共資源配置面前城鎮(zhèn)居民與農村居民平等的理念。其次，政府要強化自身在公共資源配置中的主導作用，建立起全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)公共資源配置體系，促進公共資源配給的平衡，這能夠明確各級政府責任，減少資源分配中的權力尋租行為。最后，城鄉(xiāng)公共資源配置制度在推進過程中要遵循循序漸進、積極穩(wěn)妥的原則。我國的城鄉(xiāng)二元結構固化已久，而城鄉(xiāng)公共資源配置制度涉及范圍廣，因此其推行不可能一蹴而就，可以通過逐步推進的方式，使得我國城鄉(xiāng)公共資源分配由失衡逐步走向平衡，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（作者分別為陜西科技大學管理學院教授，陜西科技大學思政部碩士研究生）

責編/王坤娜