電力改革要解決影響電力科學發(fā)展的重大問題

2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的第一年，也是完成“十二五”規(guī)劃目標的關鍵年。電力行業(yè)如何全面深化改革？我認為，電力改革要明確改革的核心任務、核心目標，解決影響電力科學發(fā)展的重大問題。

電力改革的核心任務和目標

從現(xiàn)在起到2020年，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，電力工業(yè)面臨保障電力供應、提升能源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境和應對氣候變化等艱巨任務和重大挑戰(zhàn)。以科學發(fā)展觀為指導，以發(fā)展為第一要務，調整能源結構，轉變電力發(fā)展方式，在切實轉變政府職能的同時逐步推進市場機制建設，促進電力工業(yè)與經(jīng)濟、社會、生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展，增強電力企業(yè)國際競爭力，應該成為本階段電力改革的核心任務。

電力改革的核心目標就是建立和完善競爭有序的電力市場，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用，促進電力工業(yè)科學發(fā)展，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設提供穩(wěn)定、經(jīng)濟、高效、清潔、低碳的電力供應。為此，本階段電力改革，應在堅持市場化改革方向的基礎上，借鑒國際經(jīng)驗，從中國國情和實際出發(fā)，按照開放競爭環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路，建立健全市場機制，穩(wěn)步向前推進。

電力改革要解決三大問題

總結進入新世紀以來我國電力發(fā)展中的問題和經(jīng)驗教訓，可概括為三大問題，即電力規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場機制和電價改革嚴重滯后，這些問題應該在本次電力改革中逐步得到解決。

規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導

電力工業(yè)政企分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機制，規(guī)劃的科學性、權威性難以保證。項目前期工作缺乏科學管理機制，電力項目良性開發(fā)秩序、市場運行機制和問責制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃機制的缺失，造成電力的無序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設不同步、不協(xié)調；新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒有協(xié)調匹配，地區(qū)性煤電運緊張問題反復出現(xiàn)；由于風電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風現(xiàn)象大量出現(xiàn)?！峨娏I(yè)“十五”規(guī)劃》預測電力需求水平過低，而調整的規(guī)劃沒有公布。電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃編制了而沒有公布，電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃至今仍未公布，突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱。

沒有建立起電力市場機制，電力資源配置基本停留在行政審批的計劃經(jīng)濟管理模式上

離上次電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場機制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項目的決策一方面不受國家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場主體的企業(yè)沒有落實自主決策權，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準。電力企業(yè)自主投資的決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用遠未得到發(fā)揮。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計劃經(jīng)濟管理模式上。

由于沒有市場化的機制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內(nèi)外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經(jīng)濟成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時由于缺少市場化機制的有效激勵，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強化內(nèi)部管理的動力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。

電價改革嚴重滯后

電力改革最為核心和敏感的問題就是電價問題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務院頒布的《電價改革方案》尚未完全貫徹執(zhí)行。獨立的輸配電價還未形成，電價傳導機制不健全，電價還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產(chǎn)品價格大幅上漲的推動下，電價不僅不能反映資源稀缺性和供求關系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價失真，價格無法有效向下游傳導，市場難以發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用，導致火電企業(yè)嚴重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無力組織生產(chǎn)。

以建立電力市場機制為核心，逐步推進電力改革

建立統(tǒng)一規(guī)劃機制，解決規(guī)劃管理薄弱問題

（1）在政府有關部門領導組織下，在國家能源戰(zhàn)略指引下，電力企業(yè)、科研部門、專家學者和社會公眾等廣泛參與，充分發(fā)揮中介機構和行業(yè)協(xié)會的作用，制定統(tǒng)一的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃并與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃有機銜接。

（2）要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理的原則，確立統(tǒng)一有效、層次分明、功能清晰、相互銜接的規(guī)劃體系，確立規(guī)劃的編制與組織制度。

（3）創(chuàng)新電力發(fā)展規(guī)劃管理機制，建立規(guī)范的論證、聽證、評審、公布、備案和后評估制度以及項目確定的招投標制度等。根據(jù)規(guī)劃實施情況，及時評估和滾動調整。

（4）政府應成為規(guī)劃組織實施者，同時又是服務者。優(yōu)化政府宏觀調控，把實施統(tǒng)一規(guī)劃與發(fā)揮市場機制作用有機結合起來。

（5）要特別注意電源規(guī)劃（包括新能源發(fā)電規(guī)劃和傳統(tǒng)能源發(fā)電規(guī)劃）和電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一，防止無序發(fā)展，提高電源、電網(wǎng)作為整體優(yōu)化的協(xié)同性，減少水能、風能等資源浪費。

建立電力市場機制

（1）要通過深化行政審批制度改革、電力投資體制改革和電價改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的電力市場機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步替代長期采用的行政審批、計劃經(jīng)濟的配置模式。

（2）進一步深化投資體制改革，落實電力企業(yè)投資自主權。要逐步縮小企業(yè)投資項目核準范圍，及時把取消和下放的企業(yè)投資項目核準事項落實到位。目前還需核準的投資項目管理，要建立縱橫聯(lián)動協(xié)管的機制。

（3）真正放開發(fā)電側，實現(xiàn)競價上網(wǎng)。需要授予發(fā)電企業(yè)在國家統(tǒng)一規(guī)劃指導下的項目建設自主決策權和自主定價權。電力是一種最典型的同質性產(chǎn)品，在電價市場化的情況下，低能耗電廠成本低、電價低，市場就認可；高耗能電廠成本高、電價高，市場就排斥，這樣就可以發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的作用。把項目投資決策權還給企業(yè)，讓電力企業(yè)真正成為電力市場的主體，即規(guī)劃執(zhí)行的主體、項目投資決策的主體和市場競爭的主體。

（4）放開售電市場，實現(xiàn)競價購電。一個獨立的和非歧視性的開放電網(wǎng)是實現(xiàn)電力自由貿(mào)易的必要條件。從我國目前情況看，要積極推進大用戶與發(fā)電企業(yè)的雙邊交易，逐步擴大到全部用戶，讓用戶具有自主選擇權，最終實現(xiàn)“多買—多賣”的市場格局，其關鍵是廢除行政壟斷的電價機制。

（5）加快建立電力市場及交易機制。繼續(xù)開放省級電力市場，發(fā)展區(qū)域、全國（跨區(qū)域）電力市場。建立以中長期雙邊交易為主、短期交易為輔的電力市場。研究并逐步建立公平競爭的發(fā)電投資準入機制。

（6）創(chuàng)新電力市場監(jiān)管。完善電力監(jiān)管手段和監(jiān)管方式，在發(fā)電環(huán)節(jié)強化價格、投資監(jiān)管，嚴防價格操縱、無序投資；在電網(wǎng)環(huán)節(jié)強化開放監(jiān)管，建立完善的成本加收益監(jiān)管方式；在供電環(huán)節(jié)強化服務質量監(jiān)管，確保供電服務水平。

（7）健全電力法律法規(guī)體系。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。要加快完成《電力法》為中心，包括《電力供應與使用條例》《電網(wǎng)調度管理條例》《電力設施保護條例》等法律法規(guī)的修改完善，建立健全適應電力市場化改革和運營的法律法規(guī)體系。另外，國家應盡快制定《規(guī)劃法》，從法律層面上對規(guī)劃地位加以明確。

建立健全科學的電價機制

完善發(fā)電能源價格、上網(wǎng)電價、銷售電價之間的聯(lián)動機制；逐步建立和完善市場化的發(fā)電價格形成機制；在放開售電側市場之前，按照成本加收益原則，制定獨立的輸配電價體系，加強電價監(jiān)管；逐步推進銷售電價結構調整，建立反映資源稀缺程度和市場供需狀況、有利于節(jié)能減排的銷售電價體系，構建由上網(wǎng)電價、輸配電價順加的銷售電價機制。（作者系國網(wǎng)能源研究院高級咨詢、原國家電力公司動力經(jīng)濟研究中心主任。本文根據(jù)作者博文整理，有刪節(jié)）