結(jié)合國(guó)情對(duì)我國(guó)土地征用制度的分析

摘要：土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國(guó)有的行政行為。本文分析了我國(guó)征地制度的形成及其相關(guān)理論涵義，并對(duì)現(xiàn)階段征地制度中的一些矛盾做了相應(yīng)思考。個(gè)人觀點(diǎn)，僅供參考，如有不妥，歡迎指正”。

關(guān)鍵詞：土地資源;農(nóng)民利益;集體土地;征用制度

本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度去分析現(xiàn)階段我國(guó)征地行為過程中出現(xiàn)的矛盾，以期能夠?qū)φ鞯刂贫鹊母母锾岢鲆恍┯幸嫠悸贰?/p>

1土地征收的相關(guān)理論涵義

1.1土地的不完全公共屬性

根據(jù)薩謬爾森的定義，純粹的公共產(chǎn)品是指這樣一種物品，即每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。純粹的公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，土地不完全具備上述三個(gè)特點(diǎn)。但是土地在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中起著重要的作用，在土地利用的整體過程中又體現(xiàn)出公共物品的屬性，將土地單純作為私人產(chǎn)品會(huì)造成

追求私人利益最大化對(duì)公共利益的損害，所以土地是一種介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的“混合產(chǎn)品”。

1.2土地征收行為的完全公共屬性

美國(guó)著名學(xué)者雷利·巴洛維在《土地資源經(jīng)濟(jì)學(xué)——不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1978）中認(rèn)為政府運(yùn)用征地權(quán)應(yīng)遵循以下原則：①聯(lián)邦和州政府能夠把這種權(quán)力授給其他政府單位，授給公共和私人公司;②這個(gè)權(quán)力一直用于公共目的;③對(duì)所有獲取的財(cái)產(chǎn)必須給予合理的補(bǔ)償。我國(guó)《土地管理法》同樣規(guī)定土地征收的前提是公共利益的需要，在我國(guó)土地征收過程中，基于公共利益的前提和土地的不完全公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定土地的征收必須有政府的參與，征地行為應(yīng)該符合土地收益最大化原則，即要符合意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托（ViIXredoPareto）的原則，即如果社會(huì)資源配置已經(jīng)達(dá)到一種狀態(tài)，即任何重新調(diào)整都不可能使其他人境況變壞的情況下，而使任何一人的境況更好，這時(shí)資源配置的狀況就是最佳、最有效率。政府在進(jìn)行土地征收管理的過程中也應(yīng)該追求這一目標(biāo)。

土地的征收必須貫徹可持續(xù)發(fā)展的原則，為了符合社會(huì)的整體利益，土地的征收行為在各代政府之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性、穩(wěn)定性，避免征地行為的短期急劇擴(kuò)張。

2我國(guó)現(xiàn)階段征地制度中的一些矛盾及思考

2.1"法律上的矛盾

1）我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》將土地征用的條件限定為依法和為了公共利益，但是在土地征用實(shí)踐中，進(jìn)行征用有下列三種情形：①國(guó)家進(jìn)行公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè);②國(guó)有企事業(yè)單位建設(shè)過程中需要使用集體土地;③其他需要辦理出讓手續(xù)的土地。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不可直接進(jìn)入市場(chǎng)，須先征為國(guó)有。所以②、③兩種情形是日常土地管理工作中發(fā)生最多的征用形式，這兩種帶有明顯經(jīng)營(yíng)性的征地行為得以頻繁發(fā)生。這種極大侵害少部分人利益來滿足大部分人一般需要的做法與帕累托原則是相悖的。

思考：嚴(yán)格界定“公共利益”的概念，細(xì)化“公共利益”項(xiàng)目的條目，如日本《土地征收法》規(guī)定，“為了興辦各種公共事業(yè)，如道路、公園、堤防、港灣建設(shè)”。世界各國(guó)在對(duì)待私有財(cái)產(chǎn)與社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)，都會(huì)有社會(huì)公共利益優(yōu)先原則，但前提是不可濫用。對(duì)于上文中②、③兩種情形在征地中不應(yīng)與①等同起來，在這兩種征地行為中政府應(yīng)當(dāng)起到監(jiān)督管理作用，而不是現(xiàn)行的征地方代理人的作用，應(yīng)當(dāng)由征地方在遵循市場(chǎng)規(guī)律條件下平等地與土地所有權(quán)主體進(jìn)行交易行為。

2）《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”，承包期為30年，可見農(nóng)民的土地承包權(quán)是一種明確受國(guó)家法律保護(hù)的收益權(quán)，農(nóng)民從原耕作土地獲得的這個(gè)收益權(quán)是長(zhǎng)期穩(wěn)定的。我國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)人通常是村集體組織，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看做村集體與農(nóng)民之間的租賃關(guān)系，在現(xiàn)行的征地過程中由征地單位一次性對(duì)集體付清補(bǔ)償費(fèi)用的做法實(shí)際上是隱化和侵害了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)檎恼鞯匦袨橥瑫r(shí)作用于集體土地所有權(quán)和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，在現(xiàn)階段我國(guó)行政體制下村一級(jí)干部的監(jiān)督游離于政府序列之外，而農(nóng)民受信息的不對(duì)稱和自身的弱勢(shì)地位不可能對(duì)征地過程進(jìn)行有效監(jiān)督，農(nóng)民的補(bǔ)償常常會(huì)受到集體組織的“二次侵害”。

思考：顯化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)土地的區(qū)位條件等因素建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制和補(bǔ)償方案，將對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償單獨(dú)進(jìn)行核算，并在法律中明確農(nóng)民在征地過程中的參與監(jiān)督程序。

2.2經(jīng)濟(jì)利益上的矛盾

現(xiàn)行征地補(bǔ)償采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，這種計(jì)算方法存在著產(chǎn)值難以確定，實(shí)際變化幅度大，不能體現(xiàn)土地區(qū)位條件差異等弊端。最重要的是這種補(bǔ)償計(jì)算法基本上是一種對(duì)過去和現(xiàn)在條件下的土地收益計(jì)算，未來預(yù)期收益體現(xiàn)不足。在日常征地工作中由于存在征地前和出讓后的巨大收益差，使得農(nóng)民利益大量流失，某種程度上造成農(nóng)村發(fā)展滯后和社會(huì)不穩(wěn)定因素，政府公共設(shè)施建設(shè)行為也難以順利實(shí)現(xiàn)。據(jù)測(cè)算，在征用耕地并出讓的整個(gè)過程中，農(nóng)民利益集團(tuán)得到了土地收益的32%，縣級(jí)政府利益集團(tuán)得到52%，縣級(jí)隊(duì)七利益集團(tuán)得到15%。根據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，改革開放以來，農(nóng)村因土地被征用所蒙受的損失超過了2萬億，這一數(shù)字比建國(guó)后前30年工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差金額總和的2倍還多。而在低價(jià)征用和高價(jià)出讓所帶來的土地增值收益分配中，農(nóng)民只得到5%-10%，村級(jí)集體得到25%-30%，而60%-70%為各級(jí)政府所得。

思考：一些國(guó)家和地區(qū)如美國(guó)、加拿大、英國(guó)、法國(guó)和中國(guó)香港等，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)是站在被征地者利益得角度上進(jìn)行考慮，這個(gè)思路體現(xiàn)在我國(guó)征地補(bǔ)償制度改革上，就應(yīng)該徹底廢止“產(chǎn)值倍數(shù)法”這種帶有計(jì)劃色彩簡(jiǎn)單粗暴的征地補(bǔ)償方式，建立以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的征地評(píng)估補(bǔ)償辦案，必須將被征土地的預(yù)期收益返還集體組織和農(nóng)民。在當(dāng)前沒有建立合理的評(píng)估補(bǔ)償機(jī)制之前，可以借簽一些地區(qū)在城市土地儲(chǔ)備中出現(xiàn)的“發(fā)生價(jià)格返還法”，即對(duì)集體土地的補(bǔ)償除了以現(xiàn)有的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算外，另外以合同約定將征地出讓后土地增值收益部分以一定比例返還村集體，在目前情況下，這種既考慮國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的增值收益又顧及集體土地所有者權(quán)益的做法可以被廣泛接受。

2.3征地過程中各權(quán)益主體之間的矛盾

我國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有者是村集體，使用者是承包經(jīng)營(yíng)戶，管理者為中央政府，而實(shí)際的實(shí)施者為中央政府委托的地方政府。中央政府以全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益為出發(fā)點(diǎn)，會(huì)采用嚴(yán)格措施限制征地，尤其是對(duì)耕地征收、征用;地方政府往往考慮地方建設(shè)發(fā)展和任期“政績(jī)”的需要導(dǎo)致短期征地行為大量擴(kuò)張，如地方大量高科技園區(qū)和大學(xué)城的興建，同時(shí)地方政府官員常常會(huì)出現(xiàn)利用現(xiàn)行法律漏洞和中央政府信息不對(duì)稱、監(jiān)督成本高等缺陷為自身尋租（rent"seeking，指利用政府立法、執(zhí)法或經(jīng)濟(jì)政策制定與實(shí)施的權(quán)力而獲取某一部門、特定集團(tuán)或個(gè)人私利的行為）行為創(chuàng)造條件;村集體由于其委托代理機(jī)構(gòu)——村委會(huì)出于本任集團(tuán)短期經(jīng)濟(jì)利益的需要和相對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的不堅(jiān)決性，對(duì)土地被征的態(tài)度是默認(rèn)甚至喜大于憂的;農(nóng)民則切實(shí)考慮自身今后生存的條件從而排斥征地行為，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的底線。從這四個(gè)主要利益主體的追求目標(biāo)我們可以看出，通常情況下在土地征用過程中，他們所采取的態(tài)度和相互問產(chǎn)生的沖突。農(nóng)民、集體和兩級(jí)政府在土地征收中的利益差序格局十分突出。因此，分析其成因并進(jìn)行制度改革對(duì)實(shí)現(xiàn)土地征收的公平與正義無疑至為重要。

思考：我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)集體土地所有權(quán)的地位界定不足，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制下它應(yīng)該是與國(guó)有土地所有權(quán)平等的產(chǎn)權(quán)。如果上文中的利益分配測(cè)算有一定的代表性的話，為什么集體土地的所有者沒有得到征地收益的最大部分？與國(guó)有土地不同，政府對(duì)于集體土地，只能在依據(jù)法律授權(quán)和公共利益的需求，在充分尊重所有者權(quán)利的前提下行使管理職能，除了公共利益需要以外，其余管理行為只應(yīng)是一種政策性管理。必須在各級(jí)政府管理部門中樹立這種觀念，停止政府對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)行為，如果說亞當(dāng).斯密（Adam"Smith）提出的政府“守夜人”的角色不可取的話，那么政府在征地過程中又當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的行為則是危險(xiǎn)的。在這次的《憲法修正案》中將土地征收補(bǔ)償與私有財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償分別作出規(guī)定，將集體所有權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)同等看待，這是對(duì)于集體所有權(quán)地位的明確提升。

3總結(jié)

從我國(guó)征地制度發(fā)展的歷史過程和一系列產(chǎn)生問題的進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)征地制度的根本矛盾在于征地制度建立于建國(guó)初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家無償分配給村集體土地，需要時(shí)亦無條件向村集體收回的這么一種思路，但是既然已經(jīng)在法律上賦予村集體的是土地所有權(quán)，那么這種思路與現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下村集體所擁有的完整土地所有權(quán)的內(nèi)涵相矛盾并構(gòu)成對(duì)農(nóng)民利益的極大侵害，由此引發(fā)一系列農(nóng)村問題?！稇椃ㄐ拚浮返耐瞥稣f明了我國(guó)的征地制度改革正在向?qū)崿F(xiàn)集體土地所有權(quán)主體地位，構(gòu)建公平、合理、科學(xué)的土地制度邁進(jìn)。