試探如何完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理和建議

摘要：近年來，我國政府將小城鎮(zhèn)建設(shè)納入了重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略之中，其主要目的在于促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改善人居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前，許多小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展的格局，在這種背景下，做好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理，提高城鎮(zhèn)建設(shè)效率成為當(dāng)前相關(guān)部門重點(diǎn)研究的課題，對(duì)此本文也將進(jìn)行深入的分析。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;工業(yè)化;小城鎮(zhèn);規(guī)劃;管理

實(shí)行城鎮(zhèn)化建設(shè)是我們國家進(jìn)行現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，這也是解決民生問題的重要途徑，也是推動(dòng)我們國家中小型城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計(jì)，是我們國家進(jìn)行內(nèi)需生產(chǎn)、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的主要手段。在當(dāng)前工業(yè)化進(jìn)程中，做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理具有劃時(shí)代的意義。

一、小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理特征

（一）整體性

快速工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)的發(fā)展的整體和諧不光是與生態(tài)的和諧共存，還包括城市內(nèi)部各種機(jī)能的和諧發(fā)展，因此整體性控制是小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的特征之一。

（二）動(dòng)態(tài)性

工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)的發(fā)展是一種動(dòng)態(tài)遞進(jìn)的進(jìn)程，城市發(fā)展的規(guī)模難以預(yù)測(cè)，建設(shè)時(shí)序不斷變化，城市規(guī)劃管理必須考慮城市的復(fù)雜性、多樣性和發(fā)展性，以一種動(dòng)態(tài)的模式去管理城市，提高規(guī)劃的應(yīng)變性。

（三）地方性

由于所處地理位置不同，自然條件不同，歷史人文環(huán)境不同等等原因，從而使得城市發(fā)展的模式和思路不同，必然導(dǎo)致工業(yè)化初期小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的方式方法有所不同，并體現(xiàn)出較濃的地方色彩。

二、工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的原則和方法

（一）工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的原則

按照“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”理論，快速工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理實(shí)施“整體控制和動(dòng)態(tài)管理向結(jié)合”的原則，所謂整體控制就是將城市的近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展相統(tǒng)一，在規(guī)劃管理上重點(diǎn)保障城市的規(guī)劃結(jié)構(gòu)、道路結(jié)構(gòu)、生態(tài)綠地、重要的自然景觀和市政設(shè)施公共設(shè)施用地，保證城市與自然的和諧共存，使城市的發(fā)展留有余地;“動(dòng)態(tài)管理”是指在具體的的城市規(guī)劃管理手段上，采用分階段的方法，動(dòng)態(tài)的對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)施管理和控制。

（二）工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理方法

1、建立動(dòng)態(tài)的規(guī)劃編制方法

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)快速工業(yè)化，在工業(yè)化初期向工業(yè)化中期的快速轉(zhuǎn)變中，城市建設(shè)日新月異，傳統(tǒng)的規(guī)劃編制方法難以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，城市的規(guī)劃編制應(yīng)突出實(shí)用，同時(shí)也必須尋找一種方法，在城市的近期建設(shè)目標(biāo)和遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)中達(dá)到平衡。

（1）總體規(guī)劃

從目前實(shí)踐的情況來看，城市總體規(guī)劃的編制往往重點(diǎn)不夠突出，內(nèi)容繁雜，周期過長(zhǎng)，僵化死板，與快速工業(yè)化進(jìn)程下小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)。

城市總體規(guī)劃作為一個(gè)城市的發(fā)展綱要和策略來制定。規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)放在城市定位、發(fā)展策略與方向、總體布局結(jié)構(gòu)、主要基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目和城市重要地段的規(guī)劃原則意見等方面，其他內(nèi)容可作為專項(xiàng)規(guī)劃由各部門根據(jù)建設(shè)需要進(jìn)行編制。

（2）控制性詳細(xì)規(guī)劃

按照現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制辦法，控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容過多過細(xì)。一方面，在城市快速工業(yè)化的背景下，招商引資是政府工作的重點(diǎn)，地塊的性質(zhì)、容積率等規(guī)劃指標(biāo)存在較大的變數(shù)，控規(guī)編制過細(xì)，一是沒有必要，二是時(shí)間上不容許;另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)財(cái)政收入比較緊張，一下子拿出很多錢來做控規(guī)也是不可能的事情。在這樣的背景下，控規(guī)的編制采用分階段和分地區(qū)進(jìn)行控制。

鑒于工業(yè)化初期小城鎮(zhèn)自身發(fā)展的特殊性，在實(shí)際操作中，控規(guī)的編制可以分為幾個(gè)階段進(jìn)行：

第一階段主要是對(duì)城市的整體結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制。

第二階段主要對(duì)給排水、電力電信、煤氣等市政設(shè)施的主干管進(jìn)行規(guī)劃。

第三階段是在分區(qū)控制的原則下，根據(jù)近期建設(shè)規(guī)劃的政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)輕重緩急，根據(jù)政府財(cái)力逐步對(duì)近期建設(shè)范圍內(nèi)各地塊進(jìn)行控規(guī)編制。各地塊開發(fā)建設(shè)的控制深度可采取一般控制和特殊控制兩種態(tài)度。針對(duì)新建住宅區(qū)、機(jī)關(guān)大院、遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)、大片綜合開發(fā)區(qū)以及其他建設(shè)程度完好的地區(qū)可以制定一般深度的控制性規(guī)劃。

（3）專項(xiàng)規(guī)劃

在快速工業(yè)化階段，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，是與控制性詳細(xì)規(guī)劃分階段、分區(qū)域的編制方法相呼應(yīng)的，同時(shí)也是對(duì)控規(guī)的一種的補(bǔ)充。在控規(guī)編制的第一階段完成后，應(yīng)抓緊編制相應(yīng)的公共設(shè)施和市政設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，其中最重要的是：中小學(xué)布局專項(xiàng)規(guī)劃、醫(yī)療設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃、公園綠地及廣場(chǎng)布局專項(xiàng)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（主要是垃圾收集點(diǎn)和公廁）、肉菜市場(chǎng)布局專項(xiàng)規(guī)劃、靜態(tài)停車場(chǎng)布局專項(xiàng)規(guī)劃、110KV以上高壓走廊布局專項(xiàng)規(guī)劃。

（4）城市設(shè)計(jì)

在城市快速發(fā)展期，規(guī)劃管理部門沒有時(shí)間也沒有精力去對(duì)城市的每一個(gè)細(xì)部進(jìn)行雕琢，城市設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是對(duì)影響城市環(huán)境、形象的主要因素進(jìn)行控制，為今后的工作保留足夠空間。

首先，城市總體設(shè)計(jì)是對(duì)城市整體建立一個(gè)總的框架，它對(duì)一個(gè)城市的總體、形象品質(zhì)、空間構(gòu)架、個(gè)性特色等方面制定的原則和方針具有決定性的意義。對(duì)于快速發(fā)展的城市，確定明確的、原則性的、相對(duì)穩(wěn)定的城市設(shè)計(jì)思想和目標(biāo)無疑具有宏觀指導(dǎo)作用，可以廣泛適用，避免了就事論事的局限性。

其次，在城市總體設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，城市設(shè)計(jì)第二階段的工作主要是對(duì)城市重要景觀地段編制詳細(xì)的城市設(shè)計(jì)方案。它主要是根據(jù)政府財(cái)力和開發(fā)建設(shè)計(jì)劃，對(duì)城市總體規(guī)劃設(shè)計(jì)階段劃定的城市景觀控制區(qū)逐步編制城市設(shè)計(jì)方案，用以指導(dǎo)城市景觀建設(shè)。

2、建立相對(duì)完善的規(guī)劃協(xié)調(diào)和審批機(jī)制

建立相對(duì)完善的規(guī)劃協(xié)調(diào)和審批機(jī)制是規(guī)劃決策科學(xué)性、民主性的法制保障，是尋求“政府-公眾-開發(fā)商-規(guī)劃師”多邊合作的重要途徑。

規(guī)劃局技術(shù)聯(lián)審機(jī)制：規(guī)劃局內(nèi)部主要領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人、技術(shù)骨干組成聯(lián)審小組，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、新征用地、重大項(xiàng)目報(bào)建等業(yè)務(wù)進(jìn)行聯(lián)審，一般為每周一次。主要對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行技術(shù)把關(guān)，同時(shí)增加業(yè)務(wù)的透明度，預(yù)防腐敗。

多部門會(huì)審機(jī)制：由規(guī)劃局根據(jù)業(yè)務(wù)的審批需要組織相關(guān)部門技術(shù)人員對(duì)送審業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)審，主要針對(duì)市政公用設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)和報(bào)建業(yè)務(wù)。會(huì)審意見將作為專家評(píng)審和規(guī)劃委員會(huì)審議的重要依據(jù)。

專家評(píng)審機(jī)制：根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃委員會(huì)的工作細(xì)則，送審項(xiàng)目須經(jīng)專家評(píng)審的，由規(guī)劃局組織國內(nèi)外知名專家對(duì)送審項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。

3、加強(qiáng)城市規(guī)劃監(jiān)察管理

工業(yè)化初期的小城鎮(zhèn)處于農(nóng)業(yè)化向工業(yè)化過渡期，城市市民素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，違章建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，城市規(guī)劃監(jiān)察管理的重點(diǎn)應(yīng)以預(yù)防為主。一是加大宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。提高市民的規(guī)劃意識(shí);二是組織人力分片區(qū)定期巡邏檢查，將違章建設(shè)破滅在萌芽階段。城市規(guī)劃監(jiān)察管理是一項(xiàng)繁重艱巨的任務(wù)，一方面要依法依規(guī)，決不姑息;另一方面又要尊重歷史，充分調(diào)查和斡旋，避免矛盾的升級(jí)和擴(kuò)大，不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，城市規(guī)劃監(jiān)察管理人員必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)素質(zhì)和道德素養(yǎng)，才能在規(guī)劃監(jiān)察工作中做到依法依規(guī)，有禮有節(jié)，從而出色地完成任務(wù)。

三、結(jié)語

本文提出的在整體控制和動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合的原則，就是要保證城市近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展相統(tǒng)一，在這樣的前提下，對(duì)處于特殊歷史發(fā)展階段的小城鎮(zhèn)實(shí)施動(dòng)態(tài)的城市規(guī)劃管理政策，是符合小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)狀需要。通過在規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃監(jiān)察等環(huán)節(jié)實(shí)施分階段控制，從而達(dá)到實(shí)施“整體控制”的目的。

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