農(nóng)地抵押貸款的困境

以農(nóng)地作抵押進行融資，讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑

資金短缺一直是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。農(nóng)地（包括土地承包經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)房）是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和重要財產(chǎn)，以農(nóng)地作抵押進行融資，讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑。

我國農(nóng)地金融制度最早在貴州省湄潭縣試行，在中央和地方資金、政策的支持下，該縣于1988年成立土地金融公司，向土地經(jīng)營者發(fā)放農(nóng)地使用權抵押信貸，1997年因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉形成大量資金沉淀，虧損嚴重而被撤銷。隨后，全國一些地方按照“依法、自愿、有償”的原則，以股份合作、轉包、承租、轉讓等方式流轉土地承包經(jīng)營權?！鞍讼蛇^?！?、各顯奇招的農(nóng)村土地制度變革，為農(nóng)村金融改革提出了新的要求，也創(chuàng)造了有利條件。2010年，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)出指導意見，要求在全國范圍內(nèi)推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權抵押貸款業(yè)務。重慶、山東、廣東等地積極試行，比較典型的是東莞農(nóng)村商業(yè)銀行的“宅基貸”和重慶農(nóng)商行推出的農(nóng)村居民房屋、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權抵押貸款。2013年2月，銀監(jiān)會就農(nóng)村金融服務工作發(fā)文稱，支持在法律關系明確地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務。黨的十八屆三中全會指出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”“保障宅基地的用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道”。農(nóng)地抵押貸款雖然經(jīng)過了多年的實踐探索，也有國家的相關政策支持，但由于在法律法規(guī)、制度機制、具體操作等諸多方面仍然深陷困境，時至今日，還缺乏突破進展性。

困境一：

法律障礙導致農(nóng)地抵押貸款“先天不足”

抵（質(zhì)）押物缺失始終是農(nóng)民貸款的最大難題。農(nóng)民手中最值錢的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)房，囿于法律限制難以充當?shù)郑ㄙ|(zhì)）押物。首先，農(nóng)地所有權不僅在法律上不明晰，在具體運作中界限和范圍也較為模糊?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條重申了這一規(guī)定，并在第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！币罁?jù)上述規(guī)定，集體土地可以歸村級組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村民小組所有。實踐中，土地集體所有者在不同情況下態(tài)度各不相同：如果有收益，則爭當所有者；如果要投入，則誰也不愿當。由于鄉(xiāng)村自治發(fā)展還不十分規(guī)范，村委會自治職能與政治經(jīng)濟職能不分，不能完全代表農(nóng)民集體利益，甚至侵犯農(nóng)民土地權益，從而抑制了土地有償承包和有償轉讓，導致農(nóng)地流轉市場發(fā)育不良等諸多問題。其次，相關法律法規(guī)對農(nóng)地抵押實行嚴格限制?！段餀喾ā返?25條和第152條分別規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利?！薄罢厥褂脵嗳艘婪▽w所有的土地享有占有和使用的權利?！蓖恋爻邪?jīng)營權和宅基地使用權作為用益物權，也是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權利體現(xiàn)。農(nóng)民對承包土地沒有處分權，對宅基地既沒有處分權，也沒有收益權。同時，《物權法》第184條和《擔保法》第37條都明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押。”農(nóng)地抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。再次，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！奔w所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配、長期使用；限制權能，無償收回。這些規(guī)定使宅基地和農(nóng)房抵押在實踐中既缺乏可操作性，也增大了社會風險度。

沒有法律的認可和支持，農(nóng)地抵押貸款就是無根之萍、空中樓閣；不同形式的探索和創(chuàng)新，只能是暫時性的治標之策，難以獲得長久的生命力。只有在立法上明確農(nóng)地的抵押權，才能從根本上擺脫困境。

困境二：

配套措施不健全導致農(nóng)地抵押貸款基礎不穩(wěn)

農(nóng)地陷入評估難、變現(xiàn)難、抵押難的“三難”境地，其主要原因就是相關制度機制不健全。

（一）土地流轉不規(guī)范

土地流轉是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)地抵押貸款的內(nèi)在需求。農(nóng)村土地存在單戶農(nóng)民占有量少、地塊零散、種地效益低等現(xiàn)實問題，只有通過土地流轉開展規(guī)模化經(jīng)營，才能提高土地收益，降低融資的交易成本和風險。其實，土地經(jīng)營權流轉自家庭承包推行以來，一些農(nóng)民都在自發(fā)進行著，國家自2003年正式開展土地流轉試點，由于具體操作制度不完善，流轉不規(guī)范的問題日益突出。一是土地糾紛隱患多。一些地方在沒有做好確權登記頒證的前提下，就先開始流轉；大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉采取口頭協(xié)議的形式；有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織未經(jīng)農(nóng)戶同意，擅自將土地流轉給第三方經(jīng)營。這些都為以后的土地糾紛埋下了隱患。二是沒有農(nóng)地經(jīng)營的準入條件限制，使土地過度向企業(yè)集中，不只效益可能下降，還會隨時發(fā)生來自自然、市場、金融等方面的風險。三是非糧化現(xiàn)象嚴重。一些大戶圈占土地后，主要從事苗木花卉蔬菜等經(jīng)濟作物生產(chǎn)，糧食安全問題難以保障。四是政策集中向大戶傾斜，小農(nóng)戶被邊緣化。我國2.2億農(nóng)戶中，目前參與流轉的僅占20%左右。五是一些地方以土地流轉比例和規(guī)模論英雄，逼使基層干部采取多種方式誘導推進，違背了農(nóng)民的真實意愿。六是土地流轉價格是土地承包經(jīng)營權價值的市場表現(xiàn)，目前主要由政府或大戶及企業(yè)以強勢的面目與弱勢分散農(nóng)戶協(xié)商，存在人為刻意壓低定價的操作空間，極易損害農(nóng)民正當權益。

（二）農(nóng)地抵押服務體系不健全

農(nóng)村各類社會組織發(fā)育不全，服務能力不強，不能有效地為農(nóng)地抵押貸款創(chuàng)造便利條件。農(nóng)民專業(yè)合作組織是農(nóng)民“自己的組織”，不僅有利于推進土地規(guī)模化經(jīng)營，也可以進一步發(fā)展成為與金融機構合作的平臺。目前，我國已建立了80多萬家農(nóng)民專業(yè)合作組織，但由于生存空間和發(fā)展?jié)摿π?，總體上仍處于生而不長、存而不活、發(fā)展不足、作用有限的狀態(tài)，呈現(xiàn)出無組織化（大多數(shù)農(nóng)民尚未參加任何組織）、弱組織化（大多數(shù)農(nóng)民組織自我服務能力不強）、被組織化（大多數(shù)農(nóng)民組織由離任干部或企業(yè)負責人主事）三個顯著特點，內(nèi)部組織不規(guī)范，合作成效不明顯，凝聚力不強。同時，農(nóng)村土地流轉中介機構、土地抵押機構和評價機構缺失，沒有形成科學的農(nóng)地評估定價機制和評估體系，也很難較好地為農(nóng)村土地流轉提供交易信息、供需狀況、開展聯(lián)系與溝通等各類服務。

（三）農(nóng)村社會保障機制不完善

農(nóng)村土地擔負著生產(chǎn)、生活和社會保障等多重功能，一直是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活收入的重要來源，也是其最后生活保障。社會保障作為國家的一項基本經(jīng)濟制度，是經(jīng)濟社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。然而，在很長一段時間內(nèi)，我國的社會保障制度卻成為加劇貧富差距、凸顯城鄉(xiāng)分割格局的重要載體。目前，對于城鎮(zhèn)居民，我國已經(jīng)建立起一套保障水平和完善程度都相當高的社會保障體系，五大社會保險（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育）的相關制度已全部出臺并付諸實施，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度基本實現(xiàn)了“應保盡?！保》抗e金、經(jīng)濟適用房和廉租房等住房保障制度全面推開。但是，在廣大農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險制度仍需完善，農(nóng)村低保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療也有待進一步提標擴面，農(nóng)民主要還是依靠家庭和土地保障。與城市居民享有的“五險一金”相比，土地仍然是農(nóng)民最基本的社會保障。農(nóng)民視土地為命根子，即使在進城務工、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，寧愿將土地棄耕拋荒也不愿流轉。同時，“蓋房結婚生子”是農(nóng)村的傳統(tǒng)，也是大多數(shù)農(nóng)民的固有情結，“一戶一宅”是他們的基本生存需求，農(nóng)民不會輕易將宅基地和住房拿來作抵押。

困境三：

風險不可控導致農(nóng)地抵押貸款發(fā)展受限

與其他抵押貸款不同的是，農(nóng)地抵押貸款償還風險更大，其形式也不盡相同。因為農(nóng)地抵押不僅有市場風險，還有不可控的自然災害風險。不僅如此，農(nóng)地抵押還存在著產(chǎn)生相關社會問題的潛在風險。

農(nóng)地抵押貸款的標的物是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)房，一旦出現(xiàn)自然災害或市場變動，農(nóng)產(chǎn)品無法盈利，農(nóng)民在抵押期內(nèi)無法償還貸款，金融機構就會按照約定取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地和農(nóng)房。金融機構拿到土地經(jīng)營權以后，要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再次將土地轉讓給其他專業(yè)單位經(jīng)營，依然面臨和農(nóng)民經(jīng)營時同樣的困難，從而形成二次風險。同時，對于以經(jīng)濟效益為主要目標的金融機構來說，通過多年經(jīng)營農(nóng)地的方式收回貸款太過緩慢，明顯是沒有效率的。拿到宅基地和農(nóng)房，對金融機構而言更是“燙手的山芋”，無法處置，既不能違法買賣，又難以通過租賃等其他方式變現(xiàn)，即使能夠買賣也脫不了手，因為本地村民不愿也不會買或租，外地村民和城市居民更不可能?，F(xiàn)行體制下，宅基地抵押可能只是一種良好愿望，金融機構對此興趣不大或毫無興趣，也缺乏這方面的實踐經(jīng)驗，受讓方則缺乏合適的接收對象，球踢給誰也是一個值得探討的大問題。

對農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營權抵押后，就會暫時失去土地。從一定意義上說，承包權抵押是物權性抵押，而經(jīng)流轉取得的經(jīng)營使用權抵押則是債權性抵押，物權性抵押和債權性抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應會有很大差別。比如，債權性抵押物權利是否像物權性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權利擁有上認識是否一致等。同時，主動離地抵押和被動失地抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應也大不相同，被動失地者一旦出現(xiàn)風險，生計將成為問題。宅基地抵押后，只能“一戶一宅”的農(nóng)民就無房居住，“居者無其屋”就成為一個社會問題。

開展農(nóng)地抵押貸款試點是適應我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢的迫切要求。應進一步改革創(chuàng)新，積極探索，從加快立法和制度建設入手，走出農(nóng)地抵押貸款的困境：一是修訂相關法律法規(guī)。在認真總結分析各地成功做法和經(jīng)驗的基礎上，適時修訂《土地管理法》《物權法》《擔保法》等相關法律法規(guī)，建立符合農(nóng)村實際的農(nóng)地抵押法律體系，為農(nóng)地抵押貸款打牢根基。二是培育和發(fā)展農(nóng)地抵押服務市場。規(guī)范土地流轉，做好農(nóng)村土地的確權、登記、頒證工作，尊重農(nóng)民的土地流轉主體地位，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權利；堅持耕地保護制度，土地流轉不得改變農(nóng)業(yè)用途，對耕地實行強制保護，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此基礎上，政府應積極參與、大力支持，在培育市場主體、設置服務機構、開展經(jīng)營業(yè)務等方面進行引導、幫助和服務。設立土地抵押機構和評價機構，制定農(nóng)村土地區(qū)域性評價指標體系，適度引入競價機制，建立市場化的農(nóng)地價格評估制度。扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，允許農(nóng)民以土地出資加入合作組織，探索合作組織與金融機構開展股份合作。三是明確農(nóng)地抵押貸款操作流程。出臺相關配套政策和措施，制定科學、有效的管理制度和方法，明確貸款對象、利率、期限和額度，建立規(guī)避貸款風險機制。四是健全農(nóng)村社會保障體系。將農(nóng)村社會發(fā)展納入國家公共財政支持體系，健全覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)同籌的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險制度和最低生活保障制度，解決失地農(nóng)民的基本生活問題。賦予失地農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)營的優(yōu)先承租權或回購權，保障其基本生計。

良好制度必須遵循市場規(guī)律。順應時代發(fā)展，掃清法律障礙，破除機制僵局，科學合理地進行制度設計，將農(nóng)地抵押風險納入可控范圍和限度內(nèi)，有序推進農(nóng)地抵押貸款，進一步理順“三農(nóng)”問題與金融供給的關系，是促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)長遠和可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。

（作者系中國農(nóng)經(jīng)學會副會長，清華大學中國農(nóng)村研究院學術委員會首席專家）