中央銀行宏觀審慎性監(jiān)管法律問(wèn)題探析

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)讓人們認(rèn)識(shí)到了審慎性監(jiān)管存在的不足，而且也使國(guó)際社會(huì)對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系進(jìn)行反思。危機(jī)過(guò)后，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加強(qiáng)金融監(jiān)管立法，從法律上強(qiáng)化中央銀行在宏觀審慎性監(jiān)管上的權(quán)限，明確了中央銀行在宏觀審慎性監(jiān)管上的法律地位。在我國(guó)，十二五規(guī)劃雖然明確提出要構(gòu)建逆周期的宏觀審慎性監(jiān)管制度框架，但是宏觀審慎性監(jiān)管在法律上仍處于空白。為此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確中央銀行在宏觀審慎性監(jiān)管中的法律地位，完善宏觀審慎性監(jiān)管法律體系，提高我國(guó)宏觀審慎性監(jiān)管水平，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全。

我國(guó)中央銀行履行宏觀審慎性監(jiān)管中存在的法律問(wèn)題

（一）未明確中國(guó)人民銀行在宏觀審慎性監(jiān)管中的法律地位

2003年修改的《中國(guó)人民銀行法》，明確了中國(guó)人民銀行防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。但是倘若把此作為中國(guó)人民銀行行使宏觀審慎性監(jiān)管的法律依據(jù)，未免有些牽強(qiáng)。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛通過(guò)立法，賦予中央銀行宏觀審慎性監(jiān)管的權(quán)限。但是，在我國(guó)尚未在任何法律法規(guī)中提及宏觀審慎性監(jiān)管，更未明確中國(guó)人民銀行在宏觀審慎性監(jiān)管中的法律地位，中國(guó)人民銀行行使宏觀審慎性監(jiān)管缺乏直接的法律依據(jù)。

（二）中國(guó)人民銀行有效履行宏觀審慎性監(jiān)管的工具尚未得到法律確認(rèn)

修改后的《中國(guó)人民銀行法》雖然明確了中國(guó)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職權(quán)，但是僅賦予了中國(guó)人民銀行為化解金融風(fēng)險(xiǎn)而享有監(jiān)督檢查權(quán)，卻沒(méi)有行使金融穩(wěn)定的具體手段和工具，而作為金融穩(wěn)定重要組成部分的宏觀審慎性監(jiān)管也面臨同樣的困境。在具體的宏觀審慎性監(jiān)管實(shí)踐中，中國(guó)人民銀行通過(guò)創(chuàng)新設(shè)立差別存款準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制及社會(huì)融資規(guī)模監(jiān)測(cè)等宏觀審慎性監(jiān)管工具，有效制約了資本充足率不足且資產(chǎn)質(zhì)量較差的商業(yè)銀行的信貸擴(kuò)張，對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)給出了一個(gè)宏觀的衡量指標(biāo)，在一定程度上降低了金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。然而，中國(guó)人民銀行這些行之有效的宏觀審慎性監(jiān)管工具卻仍沒(méi)有上升到法律層面，這使得中國(guó)人民銀行在運(yùn)用宏觀審慎性監(jiān)管工具，維護(hù)金融穩(wěn)定的工作中，缺少相關(guān)法律依據(jù)。

（三）我國(guó)宏觀審慎性監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏法律依據(jù)

隨著2003年《中國(guó)人民銀行法》的修訂，我國(guó)形成了“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管格局，分業(yè)監(jiān)管在一定程度上提高了貨幣政策制定和監(jiān)管技術(shù)的水平。但是隨著時(shí)代進(jìn)步和金融行業(yè)的不斷發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)相互交叉滲透，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管不可避免地造成了監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊的問(wèn)題，給我國(guó)金融體系造成隱患。在“混業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的現(xiàn)狀下，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是目前分業(yè)監(jiān)管最可行的補(bǔ)充措施，但是目前我國(guó)在法律層面仍沒(méi)有形成宏觀審慎性監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。2013年8月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立由中國(guó)人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，在一定程度上協(xié)調(diào)了各監(jiān)管機(jī)構(gòu)，適應(yīng)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，但還缺乏立法依據(jù)和相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

（四）金融監(jiān)督管理信息共享機(jī)制的建立無(wú)法可依，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力較弱

《中國(guó)人民銀行法》第三十五條、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第六條，對(duì)建立金融監(jiān)督管理信息共享機(jī)制作出規(guī)定，但是在法律上沒(méi)有明確規(guī)定各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向中央銀行報(bào)送金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)信息的義務(wù)，導(dǎo)致中國(guó)人民銀行建立金融監(jiān)督管理信息共享機(jī)制工作缺乏法律支持。

對(duì)中央銀行履行宏觀審慎性監(jiān)管的法律建議

（一）在法律上確立中央銀行履行宏觀審慎性監(jiān)管的地位

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、金融改革的關(guān)鍵時(shí)期，全社會(huì)的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，依法行政也成為中央銀行越來(lái)越重視的問(wèn)題。中央銀行若行使宏觀審慎性監(jiān)管，就必須有法律層面的基本保證。為更好地履行宏觀審慎性監(jiān)管，維護(hù)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，應(yīng)盡快修訂《中國(guó)人民銀行法》，從法律上明確賦予中國(guó)人民銀行履行宏觀審慎性監(jiān)管的主導(dǎo)地位。同時(shí)將監(jiān)管的權(quán)力細(xì)化分工，明確各級(jí)人民銀行的監(jiān)管權(quán)限和義務(wù)，增強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的提前識(shí)別能力，確保金融系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）修訂《中國(guó)人民銀行法》，明確中國(guó)人民銀行履行宏觀審慎性監(jiān)管的工具

修訂《中國(guó)人民銀行法》相關(guān)法律條文，賦予中國(guó)人民銀行履行宏觀審慎性監(jiān)管工具。一是在法律上明確賦予中國(guó)人民銀行宏觀審慎性監(jiān)管工具，將中國(guó)人民銀行實(shí)踐采用的差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制及社會(huì)融資規(guī)模監(jiān)測(cè)等工具納入《中國(guó)人民銀行法》相關(guān)法律條文。二是將逆周期監(jiān)管工具及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施納入《中國(guó)人民銀行法》法律條文。三是明確規(guī)定中國(guó)人民銀行可依據(jù)巴塞爾委員會(huì)的規(guī)定，制定宏觀審慎監(jiān)管工具實(shí)施細(xì)則辦法。

（三）設(shè)立宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)，強(qiáng)化信息溝通及協(xié)調(diào)

借鑒英格蘭銀行的模式，參照中央銀行貨幣政策委員會(huì)的做法，在中央銀行內(nèi)部設(shè)立宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)。宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)具體負(fù)責(zé)宏觀審慎性監(jiān)管政策的制定并對(duì)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供意見(jiàn)指導(dǎo)，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)各行業(yè)的金融監(jiān)管并定期向宏觀審慎監(jiān)管委員會(huì)報(bào)送監(jiān)管信息，保證宏觀審慎監(jiān)管信息的溝通及協(xié)調(diào)，確保金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

（四）制定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估辦法細(xì)則，完善宏觀審慎性監(jiān)管法律體系

應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別監(jiān)測(cè)，促進(jìn)中國(guó)人民銀行有效實(shí)施宏觀審慎性監(jiān)管。依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》制定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估辦法細(xì)則，明確中國(guó)人民銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、識(shí)別的具體措施辦法；建立金融穩(wěn)定壓力測(cè)試相關(guān)的實(shí)施辦法，定期組織商業(yè)銀行金融穩(wěn)定壓力測(cè)試，為提高宏觀審慎性監(jiān)管評(píng)估的前瞻性和科學(xué)性提供法律依據(jù)。