政策性銀行轉(zhuǎn)型路在何方？

作為我國(guó)金融市場(chǎng)體系的一個(gè)重要組成部分，政策性銀行的定位與改革一直備受關(guān)注。

對(duì)于現(xiàn)有的三家政策性銀行來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，成績(jī)有目共睹。但是在新的形勢(shì)下，如何按照十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”的要求，如何更好地發(fā)揮政策性銀行的作用，進(jìn)一步深化改革，將成為這三家政策性銀行不得不面對(duì)的新命題。

功能作用不可替代

1994年，適應(yīng)國(guó)務(wù)院“實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離”的改革要求，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行應(yīng)運(yùn)而生。

經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，作為我國(guó)金融體系的重要組成部分，三家政策性銀行在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、支持國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)以及國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、“三農(nóng)”和小微企業(yè)發(fā)展、改善民生、支持企業(yè)“走出去”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可替代的重要的金融力量。

以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為例，作為我國(guó)中長(zhǎng)期投融資的主力銀行，該行不斷加大對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略性、全局性重大項(xiàng)目的支持力度，優(yōu)先保障了鐵路、公路、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施等“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目資金需求。特別是近年來(lái)，貫徹國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和改善民生結(jié)合起來(lái)，積極支持了“三農(nóng)”、小微企業(yè)、中低收入家庭住房、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展。截至目前，國(guó)開(kāi)行中小微企業(yè)貸款余額達(dá)2萬(wàn)億元，累計(jì)支持180多萬(wàn)戶(hù)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和農(nóng)戶(hù)，創(chuàng)造就業(yè)崗位487萬(wàn)個(gè)；累計(jì)發(fā)放保障性的安居工程貸款6612億元，惠及了718萬(wàn)戶(hù)、2252萬(wàn)中低收入群眾。

在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的同時(shí)，政策性銀行自身不斷發(fā)展壯大。截至今年6月末，國(guó)開(kāi)行總資產(chǎn)7.8萬(wàn)億元，資產(chǎn)規(guī)模位列第六大中資銀行。與2007年改革初期的3萬(wàn)億元的總資產(chǎn)相比，短短五年，國(guó)開(kāi)行總資產(chǎn)增長(zhǎng)近5萬(wàn)億元。

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，貸款規(guī)模從過(guò)去的幾千億元，到目前超過(guò)2萬(wàn)億元，支農(nóng)功能越來(lái)越強(qiáng)，目前已形成了以支持國(guó)家糧棉購(gòu)銷(xiāo)儲(chǔ)業(yè)務(wù)為主體、以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼的業(yè)務(wù)發(fā)展格局，初步建立現(xiàn)代銀行框架，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)了重大跨越，有效發(fā)揮了在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

中國(guó)進(jìn)出口銀行在穩(wěn)定外貿(mào)增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展方面也取得了良好的成績(jī)。

發(fā)展與問(wèn)題并存

伴隨著政策性銀行的發(fā)展，一些帶有共性的問(wèn)題和制約因素也不斷凸顯。盡管在如何更好地發(fā)揮政策性銀行的作用、辦好政策性銀行這個(gè)問(wèn)題上，三家政策性銀行在自身的改革和轉(zhuǎn)型方面都進(jìn)行了許多探索和嘗試，但“商業(yè)性業(yè)務(wù)也做，政策性業(yè)務(wù)也做”，還是人們用來(lái)概括政策性銀行發(fā)展?fàn)顩r時(shí)最常用的一句話(huà)。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，政策性銀行目前飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題之一，就是每一家政策性銀行都以國(guó)家利益、國(guó)家戰(zhàn)略需要等為業(yè)務(wù)價(jià)值，但又開(kāi)展了大量商業(yè)性業(yè)務(wù)。政策性銀行與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重疊越來(lái)越多，業(yè)務(wù)邊界難以劃清，政策性銀行沒(méi)有預(yù)算軟約束，依靠國(guó)家補(bǔ)貼兜底，而商業(yè)銀行則必須接受市場(chǎng)約束，誘發(fā)政策性銀行與商業(yè)銀行的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長(zhǎng)張承惠表示：“政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理還是不清晰的?！睆娜艺咝糟y行來(lái)看，在1994年成立的時(shí)候就沒(méi)有法律定位，到目前為止仍然沒(méi)有，基本上就靠一個(gè)章程，而這個(gè)章程已經(jīng)近20年沒(méi)有修改，完全跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。這樣的公司治理明顯存在問(wèn)題。

除此之外，目前政策性銀行的風(fēng)控機(jī)制也不夠健全?！罢O(shè)立三家政策性銀行之后，外部監(jiān)督框架并沒(méi)有建立起來(lái)，機(jī)構(gòu)設(shè)立起來(lái)了，錢(qián)出了，好像政府的責(zé)任就到此為止了。”張承惠表示，既然是政策性金融機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營(yíng)方針、經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略上，應(yīng)該很大程度上由政府決定。但目前的實(shí)際情況是，幾家政策性銀行在一個(gè)大的框架之內(nèi)，自行決定一些業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)方向。

這一系列的原因造成政策性銀行和商業(yè)銀行一樣，都有一種內(nèi)在的做大機(jī)制，注重規(guī)模，并且規(guī)模擴(kuò)張非?？?，因而和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)存在的業(yè)務(wù)重疊也越來(lái)越多，競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題逐漸凸顯。由此，推進(jìn)政策性銀行機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必然。

轉(zhuǎn)型方向還需探討

圍繞政策性金融機(jī)構(gòu)的改革，關(guān)于其性質(zhì)定位、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)展前景、資本金來(lái)源、金融債定位等問(wèn)題存有諸多疑問(wèn)。這些問(wèn)題的答案，或許只有等待改革的具體方案確定后才能完全明確。

不過(guò)，銀監(jiān)會(huì)在日前召開(kāi)的2013年度銀行高管與監(jiān)管部門(mén)溝通會(huì)上的表態(tài)給我們提供了一些政策性銀行改革的方向。

會(huì)議指出，政策性銀行應(yīng)提高經(jīng)營(yíng)透明度，完善公司治理，進(jìn)一步劃清政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)業(yè)務(wù)邊界，研究政策性銀行資本補(bǔ)充渠道，切實(shí)提高可持續(xù)發(fā)展能力。發(fā)揮政策性金融有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足，支持熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的功能，提高金融配套支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的有效性。

國(guó)家行政學(xué)院教授董小君在接受記者采訪時(shí)表示，2007年我國(guó)政策性銀行改革啟動(dòng)后，政策性業(yè)務(wù)呈不斷萎縮趨勢(shì)。在準(zhǔn)公共品建設(shè)融資中，由于政策性金融的退出，大量政策性業(yè)務(wù)要么由地方財(cái)政承擔(dān)，要么由商業(yè)性金融負(fù)擔(dān)。由地方財(cái)政承擔(dān)，不可避免產(chǎn)生土地財(cái)政問(wèn)題，加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；由商業(yè)性金融承擔(dān)，既增加了城市建設(shè)融資成本，也增加了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。

“尤其是當(dāng)某一特定領(lǐng)域如低收入人群住房融資需求，缺失政策性金融服務(wù)時(shí)，還會(huì)出現(xiàn)資金供給斷層?！倍【榻B，這會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)和諧和社會(huì)公平，因而政策性銀行的回歸相對(duì)于商業(yè)化業(yè)務(wù)而言更有必要。

中國(guó)投資有限責(zé)任公司副總經(jīng)理謝平今年9月份在一次會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)：“政策性銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域不是一成不變的，應(yīng)該隨著國(guó)家不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)決定業(yè)務(wù)進(jìn)入、退出的問(wèn)題，當(dāng)商業(yè)性金融進(jìn)入了新的深度和廣度，可以支持某個(gè)行業(yè)的發(fā)展時(shí)，政策性金融就要退出，這樣才能起到帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能?！?/p>