《預(yù)算法》修訂之難

有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法，與每個人息息相關(guān)，但是其能引起的關(guān)注度卻總是有限，關(guān)心它的人似乎總是那么一小部分。

也許是它不太重要，在實際生活中，我們看不見、摸不著，以至于只能在一些專家學者的呼吁中偶爾想起；也許是它太重要了，以至于我們本應(yīng)關(guān)心，卻忘記了我們還能關(guān)心。

2014年全國兩會上，全國人大常委會公布，修訂《預(yù)算法》將會列入今年常委會立法工作計劃。預(yù)算法修訂終于又正式提上了議程，再次回到了公眾的視野。

而此次預(yù)算法修訂注定有著不同的意義。十八屆三中全會《決定》把“落實稅收法定原則”寫了進去，今年全國兩會上，“稅收法定原則”在多個場合被提及并引起廣泛關(guān)注，這些實際上都牽扯到《預(yù)算法》究竟如何修訂的根本性問題。

理想與現(xiàn)實，總是介于豐滿與骨感之間。一部預(yù)算法修訂歷經(jīng)數(shù)十年，可見“落實稅收法定原則”何其難。

漫漫修訂路

關(guān)于預(yù)算法修訂，最近一次引起廣泛關(guān)注，是在2012年8月份出臺《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》期間。此次二審稿廣受詬病，涉及到的修訂更多地只是一些細枝末節(jié)的改動，一些重要的核心理念和條款，并未真正觸及，離公眾的期望值還很遠。

這次意見征集后，預(yù)算法的修訂工作便出現(xiàn)了停滯狀態(tài)，后續(xù)工作何時開展，如何開展變得杳無音訊。

有學者認為，當時二審稿的“杳無音訊”，現(xiàn)在看來是好事。畢竟當時的爭議還挺多，如果匆忙通過，那無疑是一種倒退?，F(xiàn)在正好趕上新的領(lǐng)導(dǎo)集體上臺，有了新的思路，預(yù)算法修訂或?qū)⒂兄卮笸黄啤?/p>

現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的，并于次年1月1日正式施行，共有十一章，79條條法。1994年，中國政府進行了旨在劃分中央和地方財權(quán)、事權(quán)的分稅制改革，出臺了財稅領(lǐng)域的基本法——《預(yù)算法》，從而奠定了現(xiàn)行的財政、稅收體制。

從2004年首次啟動修訂以來，預(yù)算法修訂已經(jīng)經(jīng)歷了三屆人大。

天津財經(jīng)大學財政學首席教授李煒光，長期關(guān)注并參與預(yù)算法的修訂。他認為，國家行政的權(quán)力過大，立法機構(gòu)權(quán)力過小、無法形成抗衡、博弈的關(guān)系。強勢政府、弱小社會，民眾權(quán)利不到位，在這樣的情況下，預(yù)算法的修訂難上加難。

需多處修訂

現(xiàn)行的《預(yù)算法》，已經(jīng)運行了整整20年，在財政工作中發(fā)揮著非常重要的作用，但是同時，一些條款已經(jīng)與現(xiàn)實不符，甚至一些地方已經(jīng)出現(xiàn)違法操作。這一點，各地財政人恐怕是感受最深的。比如地方債問題，各級政府之間的關(guān)系、全口徑預(yù)算體系問題等等，都需要從法律層面來推動。

李煒光認為，預(yù)算法修訂需要遵循幾個核心原則。一是一定要有約束政府的立法行為。要編制一個預(yù)算的籠子，把行政權(quán)力關(guān)在籠子里。二是要強化受托責任。要明確政府是服務(wù)的性質(zhì)，是從法律上接受某種委托治理社會的預(yù)算問題、財政問題。三是要確保信息的真實。為決策提供科學支持。

在現(xiàn)行《預(yù)算法》中，結(jié)合二審稿意見，我們不妨來簡單梳理下亟待修訂的幾個方面。

比如預(yù)算完整性？從二審稿來看，首次對預(yù)算完整性進行了法律上的明文規(guī)定。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立、同時保持各類預(yù)算間相互銜接。只有解決了預(yù)算的完整性問題，才是一個值得推敲的預(yù)算法。

國庫誰經(jīng)理？關(guān)于國庫的經(jīng)理權(quán)問題，非常具有代表性，表面上看是財政部和中國人民銀行對于國庫“經(jīng)理”還是“代理”之爭，實際上是部門之間的權(quán)力之爭。國庫監(jiān)督的基本定位應(yīng)該為人大監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政監(jiān)督服務(wù)，確保國庫收支的合法性、真實性、準確性。確保監(jiān)督的獨立性和有效性，重點在于理順各方關(guān)系及責任邊界。

人大怎么作為？在二審稿中，人大的功能，被首次單列成條，單獨細化?，F(xiàn)行的人大監(jiān)督確實存在缺失，主要體現(xiàn)在人、事、時等多個方面，現(xiàn)在的人大預(yù)算審查理念設(shè)計，其根本上有著“給權(quán)又奪權(quán)”的嫌疑。在審查的前后，支出部門完全可以不把審查當回事。如何讓人大機構(gòu)真正地發(fā)揮其作用，恐怕是預(yù)算法修訂頗受關(guān)注的條款。

預(yù)算怎么公開？預(yù)算公開究竟該公開到什么樣的程度，是技術(shù)難題還是公開的誠意問題？公開是從上及下，還是由下而上？公開之后又能否解決目前廣為詬病的現(xiàn)實問題？

政府如何舉債？原有預(yù)算法規(guī)定地方政府不允許舉債，但是實際上地方政府廣為舉債，并且債務(wù)隱藏于各種項目之中。如果要打開地方政府舉債的口子，又該如何在新的預(yù)算法中加以體現(xiàn)。

……

這些問題個個都很復(fù)雜，修訂起來必定牽動各方神經(jīng)。最為核心的理念無非在于，各方在法律界定的范圍之內(nèi)，各司其職。

修訂或是契機

《預(yù)算法》的重要性決定了它的修訂會很漫長，背后的博弈甚至會很慘烈。這一次，在各方的關(guān)注下，或許迎來一次契機，真正讓預(yù)算成“法”。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇撰文指出，財政改革，無論是頂層設(shè)計，還是過渡性措施，都需要強調(diào)“必須完善立法”。不妨以此次預(yù)算法修訂為契機，推動現(xiàn)代財政制度的建立。

修訂《預(yù)算法》，需注意處理以下五個方面的關(guān)系。第一，在立法與行政之間，應(yīng)強調(diào)立法機構(gòu)的重要地位。因此，建立現(xiàn)代財政制度，應(yīng)法治先行，通過修訂《預(yù)算法》，扭轉(zhuǎn)長期以來財政管理中行政部門占主導(dǎo)的局面，提高立法機構(gòu)的話語權(quán)。

第二，在政府部門之間，財政部門應(yīng)統(tǒng)攬各項政府收支。按照公共財政理念，政府資金的分配權(quán)統(tǒng)一由財政部門行使。理順《預(yù)算法》與其他法律法規(guī)中涉及到政府資金分配規(guī)定之間的關(guān)系，減少以至消除部門權(quán)力與資金分配之間的關(guān)聯(lián)，從而便于政府統(tǒng)籌安排各項財力，提高政府資金使用效率，改善政府資金使用效果。

第三，在中央與地方之間，應(yīng)明確劃分各自的事權(quán)及財力范圍。修訂《預(yù)算法》時，對中央與地方的財力分配以及各自的支出責任，都應(yīng)有比較清晰的界定和劃分，落實“一級政府、一級財政、一級預(yù)算”的原則，并保持相對穩(wěn)定。

第四，在公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險基金預(yù)算之間，建立起有機的銜接。力爭將它們集合統(tǒng)一在政府預(yù)算這個大盤子中，形成詳實細分而又總量有數(shù)的政府預(yù)算，既讓人大、政府（財政）與社會成員知曉各項預(yù)算的具體情況，又能了解各項預(yù)算消除相互重復(fù)計算后的政府預(yù)算總規(guī)模。

第五，在政府與社會公眾之間，應(yīng)提高預(yù)算的透明度。對于政府預(yù)算編制的依據(jù)、內(nèi)容、審批、執(zhí)行（包括調(diào)整）、決策等預(yù)算全過程如何公開及公開的程度等，都應(yīng)在預(yù)算法修訂之際，做出相應(yīng)的具體規(guī)定，以確保社會公眾可以依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，并能通過立法機構(gòu)表達對政府資金使用的訴求，最大限度地滿足社會公共需要，同時創(chuàng)造條件，積極探索公眾參與預(yù)算決策過程的機制與渠道

復(fù)旦大學教授韋森認為，中共十八屆三中全會《決定》把“落實稅收法定原則”寫了進去，標志著未來政治體制改革的一個重要方向。未來預(yù)算法的修訂，最理想的是要以“落實稅收法定原則”為主要立法精神而把預(yù)算法真正修成國家財政預(yù)算的“控權(quán)法”。