政府績(jī)效“賣點(diǎn)”

政府績(jī)效工作在政府CEO面前至少有三個(gè)“賣點(diǎn)”：分配客觀化，風(fēng)險(xiǎn)扁平化，利益共性化。

我們?yōu)槭裁匆x擇做一個(gè)績(jī)效型政府？

這是一個(gè)很尖銳，但無(wú)法回避的問(wèn)題。我們總是站在財(cái)政人的角度上，告訴其他的地方財(cái)政人：這是一件好事，這能讓地方財(cái)政不至于花冤枉錢，這有助于地方政府決策……

那么，當(dāng)我們真正作為一個(gè)政府CFO，為地方主政者提供一種有力的輔助決策工具的時(shí)候，我們必須要站在比以往更高的角度去看待這個(gè)問(wèn)題，而不是自說(shuō)自話。我們亟需考慮的問(wèn)題是：為什么地方主政者要使用我們提供的這一工具？

在廣東省各地財(cái)政的多年探索中，他們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績(jī)效、政府績(jī)效工作在政府CEO面前至少有三個(gè)“賣點(diǎn)”：分配客觀化，風(fēng)險(xiǎn)扁平化，利益共性化。

分配客觀化

我們需要說(shuō)服政府CEO的第一點(diǎn)是：建立一個(gè)績(jī)效型政府，可以讓政府資金分配客觀化。

從財(cái)政的角度，“跑部錢進(jìn)”是種極其簡(jiǎn)陋落后，但同時(shí)又極其有效的項(xiàng)目資金來(lái)源方式。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，各部門“跑政錢進(jìn)”也是一種常態(tài)。各種領(lǐng)導(dǎo)批示簽字不僅讓財(cái)政部門應(yīng)接不暇叫苦不迭，也落下了一個(gè)“財(cái)政資金由地方主官分配”的話柄。對(duì)于地方主官來(lái)說(shuō)，一個(gè)項(xiàng)目批好了當(dāng)然皆大歡喜，要是當(dāng)中有一差二錯(cuò)，拍板執(zhí)行的自己就是第一責(zé)任人。不僅無(wú)法給當(dāng)?shù)匕傩战淮?，?duì)于自己的仕途也可能有影響。

根據(jù)財(cái)政分配的定義，政府資源分配的目的是保證國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的需要，這種需要屬于社會(huì)公共需要。所謂社會(huì)公共需要，是指向社會(huì)提供公共安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)條件等方面的需要。

社會(huì)公共需要具有四個(gè)特征。

第一，社會(huì)公共需要提供的公共產(chǎn)品，其效用具有“不可分割性”；

第二，為滿足社會(huì)公共需要提供的產(chǎn)品不具有排他性；

第三，社會(huì)成員享用為滿足社會(huì)公共需要所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，無(wú)需付出代價(jià)或只需付出少量的費(fèi)用；

第四，滿足社會(huì)公共需要的物質(zhì)來(lái)源只能是剩余產(chǎn)品價(jià)值的一部分。

正因?yàn)檎Y源分配的這種社會(huì)特性，地方主官急需一種制度，不僅由主官?zèng)Q策，而是由群體決策、客觀決策的一種分配方式。這個(gè)時(shí)候，政府績(jī)效體系就應(yīng)運(yùn)而生。政府績(jī)效的民主性，使得政府資金的分配有跡可循，而類似南海之類的政府預(yù)算協(xié)商聽(tīng)證會(huì)模式（雖然該模式的推廣有一定的難度）則又讓政府資金的輔助決策者增加到了一個(gè)前所未有的數(shù)量。在這種“眾決”方式下，可以最大限度的避免預(yù)算部門、當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)決策公允性的猜疑。

另外，政府績(jī)效也可以有效的避免“偽剛性政策”對(duì)地方政府預(yù)算的影響。例如教育投入“必須占到GDP的4%”這一政策，在廣東省各地的財(cái)政績(jī)效管理過(guò)程中多被分化處理至各個(gè)項(xiàng)目，以節(jié)省不必要的財(cái)政支出。這也符合地方政府“集中財(cái)力辦大事”的一貫做法，而非讓財(cái)力被各種文件硬性切割。

風(fēng)險(xiǎn)扁平化

權(quán)力，通常與其共生的另一面就是風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于地方主政者來(lái)說(shuō)，決策是權(quán)力，而決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)則在長(zhǎng)久的時(shí)間內(nèi)被歸結(jié)成地方主政者的一種瀆職行為。

我們發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)各地每年的政績(jī)報(bào)告中，各大項(xiàng)目均為“X委X政府牽頭”做法。這種模糊具體決策人的做法直接導(dǎo)致了在項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的無(wú)法追責(zé)。而政府績(jī)效則是專門為了解決這類問(wèn)題而提出的解決方案。

在企業(yè)理財(cái)中，規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)的方式很多，通常是由股東大會(huì)決策或董事會(huì)群策的方式來(lái)決定企業(yè)究竟該往何處走。政府理財(cái)也可以通過(guò)績(jī)效的方式，來(lái)行使類似董事會(huì)決策（項(xiàng)目管理）甚至股東大會(huì)決策（預(yù)算民主化）的結(jié)果。

這對(duì)于地方主政者的好處顯而易見(jiàn)。最大的好處在于地方主官可以將原有的決策風(fēng)險(xiǎn)扁平化，以預(yù)算部門提出項(xiàng)目、財(cái)政部門測(cè)算預(yù)算、第三方參與項(xiàng)目可行性討論及審核的方式，徹底平攤原有制度下政府“一言堂”所帶來(lái)的巨大決策風(fēng)險(xiǎn)。

另一種政府風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)自于政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際控制力較弱。上有政策，下有對(duì)策；有令不行，有禁不止；違法行政，亂行政甚至行政不作為、亂作為者時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種深層次的矛盾凸顯，由于改革不到位，各項(xiàng)體制機(jī)制不夠健全，一些部門職能不明晰、責(zé)任不明確，缺位、越位、錯(cuò)位等導(dǎo)致資源內(nèi)耗、責(zé)任真空，在實(shí)質(zhì)上架空了一些地區(qū)主政者的權(quán)限。

而績(jī)效型政府從技術(shù)手段上可以部分解決這一風(fēng)險(xiǎn)。由于強(qiáng)調(diào)了部門責(zé)任，部門基本無(wú)法再根據(jù)部門利益需求而對(duì)上級(jí)政府或部門制定的政策進(jìn)行任意的取舍。由于政府項(xiàng)目的“共同決策”特性，主政者也無(wú)需再獨(dú)自面對(duì)某一強(qiáng)勢(shì)部門的責(zé)難。

利益共性化

績(jī)效型政府可以解決的第三個(gè)問(wèn)題，是政府執(zhí)行力的問(wèn)題。我國(guó)政府執(zhí)行力弱的實(shí)質(zhì)，就是各執(zhí)行部門的利益與政府的整體利益出現(xiàn)了背離，異化成為寄生于政府機(jī)體上獨(dú)立的利益主體。政府作為一個(gè)公權(quán)組織，代表著百姓的利益。部門作為政府的組成部分，其權(quán)力來(lái)自于人民——政府——部門——單位的層層授權(quán)，是一個(gè)委托代理的關(guān)系，因此部門單位的權(quán)力和利益必須與政府和人民的利益相一致。然而，一旦政府各部門作為被賦予了直接代表政府公權(quán)的行為主體，而不是政府統(tǒng)一公權(quán)下的執(zhí)行者，政府與其部門之間的行為背離就不可避免。其結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致政府無(wú)法約束部門單位的行政行為而被架空，政府接受人民委托信任的代理關(guān)系就會(huì)失去法理地位，政府的存廢只是一個(gè)時(shí)間的問(wèn)題。

如果要建立一個(gè)績(jī)效型政府，就要?jiǎng)荼卮蚱朴?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的行政分權(quán)。公權(quán)被部門占據(jù)，責(zé)任卻由政府承擔(dān)。只有實(shí)現(xiàn)公權(quán)回歸政府，責(zé)任回歸部門才能夠解決政府存亡的大問(wèn)題。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并未有效改善局面，部門單位代行資金分配權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了部門單位的行政公權(quán)，反過(guò)來(lái)削弱財(cái)政分配職能。

因此，提高政府執(zhí)行力的根本，就是要從行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)和落實(shí)部門責(zé)任三個(gè)方面入手，不能僅僅依靠常規(guī)的加強(qiáng)思想教育和輪訓(xùn)學(xué)習(xí)等手段。從改革的難度和實(shí)踐效果來(lái)看，以財(cái)政績(jī)效管理為抓手，運(yùn)用機(jī)制來(lái)分清財(cái)政部門、政府部門和各預(yù)算單位之間的責(zé)任，建立規(guī)范的財(cái)政分配關(guān)系，使部門單位形成自我約束力，把主要精力花在辦好事情上，而不是用在行政博弈要錢上，才是真正提高執(zhí)行力的有效方式方法，這也是廣東模式財(cái)政績(jī)效管理的特色和精華所在。

綜上所述，廣東省財(cái)政績(jī)效工作，實(shí)際上已經(jīng)脫離了單純財(cái)政績(jī)效的范疇，進(jìn)入到了政府績(jī)效理論的層面。也可以說(shuō)，財(cái)政績(jī)效已經(jīng)在實(shí)踐層面反推到政府績(jī)效。用一句現(xiàn)在比較時(shí)髦的話來(lái)講，政府“購(gòu)買”這項(xiàng)“服務(wù)”，現(xiàn)在的性價(jià)比還是非常高的。