建言績(jī)效“先行者”

編者按：廣東省作為財(cái)政績(jī)效和政府績(jī)效管理的“排頭兵”，既然先行，就必然有諸多問題存在。作為親身參與了廣東省財(cái)政績(jī)效工作的專家團(tuán)，對(duì)于接下來應(yīng)當(dāng)如何開展政府績(jī)效工作，有著更切實(shí)的體會(huì)。本文從廣東省財(cái)政績(jī)效的整體和作為預(yù)算“老大難”的財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算兩個(gè)方面，既是給廣東財(cái)政，也是給接下來想要開展績(jī)效工作的財(cái)政和政府部門提出一些建議。

從廣東省財(cái)政和各市財(cái)政的績(jī)效工作來看，雖然他們走在了全國(guó)地方財(cái)政的先列，但仍舊有一些不甚圓滿的方面，在此提出一些粗淺的建議：

第一，量化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，考慮建立績(jī)效評(píng)價(jià)成績(jī)庫(kù)。

對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位進(jìn)行績(jī)效預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)和支出后績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，充分考慮績(jī)效預(yù)算的符合比例和績(jī)效考核時(shí)項(xiàng)目成本的控制系數(shù)、將評(píng)價(jià)的結(jié)果按加權(quán)評(píng)分的方法計(jì)算得分，將其記入績(jī)效評(píng)價(jià)成績(jī)庫(kù)，作為今后衡量該單位或相關(guān)人員項(xiàng)目管理水平、再次申報(bào)項(xiàng)目的“可批性”依據(jù)之一，以防止建設(shè)單位事前“報(bào)大數(shù)”，事中“突擊花錢”，養(yǎng)成科學(xué)理財(cái)、勤儉節(jié)約的良好習(xí)慣。對(duì)于績(jī)效預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)和支出后績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于績(jī)效預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)和支出后績(jī)效評(píng)價(jià)不合格的給予批評(píng)。

第二，建議建立績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目庫(kù)。

為適應(yīng)績(jī)效管理評(píng)價(jià)長(zhǎng)效工作機(jī)制，廣東省財(cái)政科學(xué)研究所已在建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)?，可以考慮建立績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目庫(kù)，將曾經(jīng)評(píng)價(jià)過的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、建設(shè)方案和專家評(píng)價(jià)意見等分門別類進(jìn)行整理，方便相關(guān)人員授權(quán)查閱，可以作為參照同類項(xiàng)目的比較對(duì)象，以提高量化績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率。必要時(shí)，利用這些資料，可以對(duì)各地財(cái)政績(jī)效管理人員進(jìn)行實(shí)用案例培訓(xùn)，提高他們的管理水平。

第三，建議加大量化績(jī)效評(píng)價(jià)工作推廣力度。

由于前期已完成了許多項(xiàng)目的績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范流程，便于復(fù)制，值得在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上大面積推廣，可為各地方政府節(jié)約數(shù)量可觀的財(cái)政支出。

上面是我們?cè)诠ぷ髦杏X得廣東省財(cái)政績(jī)效工作還需要完善的一些方面。在工作細(xì)節(jié)上，資金性質(zhì)相對(duì)單一的財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算，是各地財(cái)政部門推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效問責(zé)的重要突破口，由于缺乏現(xiàn)成的操作模式可以借鑒，必須在探索中總結(jié)提高，逐步建立專項(xiàng)預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)、問責(zé)體系，但本位主義的部門利益驅(qū)動(dòng)將導(dǎo)致專項(xiàng)預(yù)算博弈長(zhǎng)期存在；為有效實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)，從評(píng)價(jià)專家的視野展望，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：

一、具有共性特征的專項(xiàng)預(yù)算，必須全局規(guī)劃、重點(diǎn)突出、體現(xiàn)共享公用、分步實(shí)施，有利于減少專項(xiàng)支出、提高財(cái)政資金的使用效率，如各部門都必須從事的信息化建設(shè)專項(xiàng)，現(xiàn)行制度下，預(yù)算部門內(nèi)部基本可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)、平臺(tái)、設(shè)備等共享和公用，但是跨部門之間的預(yù)算浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)問題仍然很突出，這是財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效問責(zé)制度下必須認(rèn)真解決的重要問題，全局規(guī)劃缺失、部門利益紛爭(zhēng)，更加推高了此類重復(fù)建設(shè)，因此共性特征的專項(xiàng)預(yù)算必須執(zhí)行全局規(guī)劃，方能體現(xiàn)績(jī)效問責(zé)制度的優(yōu)勢(shì)。

二、個(gè)性化特征明顯、預(yù)算額度大的專項(xiàng)預(yù)算，必須依托地方財(cái)政收入規(guī)模，制訂有效的中長(zhǎng)遠(yuǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃必須通過預(yù)算單位以上的行政審批方可執(zhí)行，執(zhí)行過程則通過績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)進(jìn)行監(jiān)督和控制；諸如環(huán)保、水利項(xiàng)目，屬于預(yù)算單位內(nèi)部控制特征明顯、預(yù)算額度大、專業(yè)性強(qiáng)的財(cái)政專項(xiàng)，簡(jiǎn)單的績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)難以達(dá)到財(cái)政使用的財(cái)政資金使用的有效性控制，其預(yù)算規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度必須依托地方財(cái)政收入總量，而這類專項(xiàng)的預(yù)算投入與否顯然和超出了項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)的范疇，應(yīng)該通過地方政府的預(yù)算立法執(zhí)行。

三、需求無限放大、推高預(yù)算的本位主義思想是目前財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算需要克服的最大問題；盡管績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)約束了不合理的項(xiàng)目專項(xiàng)，但合理的需求往往被預(yù)算單位無限放大，缺乏合理、有效的制度制約預(yù)算部門推高預(yù)算、強(qiáng)化部門需求的動(dòng)機(jī)，此時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)過程則依賴專家進(jìn)行項(xiàng)目合理性以及預(yù)算核定，這種核定方式無形中增加了專家的評(píng)價(jià)、評(píng)估壓力，放大了評(píng)價(jià)專家和預(yù)算單位之間的矛盾，不利于該項(xiàng)制度的長(zhǎng)期有效的執(zhí)行力度。

四、專項(xiàng)額度全局平衡預(yù)分配，具體專項(xiàng)預(yù)算單獨(dú)申報(bào)核定，約束預(yù)算單位的非理性博弈機(jī)會(huì)；合理推動(dòng)財(cái)政收入的專項(xiàng)預(yù)算預(yù)分配制度，提前進(jìn)行年度專項(xiàng)資金使用的預(yù)規(guī)劃，但具體專項(xiàng)內(nèi)容和額度則通過績(jī)效評(píng)價(jià)制度進(jìn)行核定，其申報(bào)專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算的核減將減少該部門專項(xiàng)預(yù)算的年度投入，推動(dòng)預(yù)算單位認(rèn)真考慮合理的專項(xiàng)項(xiàng)目及其預(yù)算，降低部門非理性預(yù)算需求的博弈動(dòng)機(jī)。

五、推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性專項(xiàng)預(yù)算核定制度，放大預(yù)算部門之間的專項(xiàng)預(yù)算博弈機(jī)會(huì)，有利于財(cái)政資金使用的有效性；合理規(guī)劃一定額度的專項(xiàng)資金額度，制訂相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)性申報(bào)制度和規(guī)則，將有利于提高各部門的專項(xiàng)申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量，是財(cái)政資金有效使用的一個(gè)重要手段，該項(xiàng)制度的推出必須配套合理、有效的政策，方能體現(xiàn)公平、專業(yè)、有效的專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算博弈。

（本文作者均為廣東省財(cái)政績(jī)效工作特邀專家）

附錄：績(jī)效管理專家致財(cái)政績(jī)效管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的一封信

D所長(zhǎng)：

關(guān)于K市的績(jī)效評(píng)審后的一些想法與您討論一下。

很多預(yù)算為高端產(chǎn)品價(jià)。請(qǐng)投標(biāo)單位列出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)、市場(chǎng)占有率以及自己公司的報(bào)價(jià)和依據(jù)，不得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。有中標(biāo)后的公示，和允許異議，防止圍標(biāo)。防止重建設(shè)輕管理。重建設(shè)輕運(yùn)行、重硬件輕軟件的不良傾向。

投標(biāo)書可以增加基本標(biāo)書要求以外的額外的承諾，作為評(píng)標(biāo)的參考。就像北京奧運(yùn)申辦一樣。要有制度保證撥款的大部分用于直接的開支。大部分用來還向集團(tuán)公司借款的利息的話，就是一個(gè)寄生在財(cái)政血管上的毒瘤黑洞（水處理開支現(xiàn)在比例低于20%）消除污水處理廠的偷排的欲望。建議今后由財(cái)政接收固定設(shè)備的投資部分，以事業(yè)單位的運(yùn)行方式運(yùn)作。

建議核定績(jī)效目標(biāo)以后盡量以可評(píng)價(jià)性較好的數(shù)值量化為目標(biāo)要求。特別是一些宣傳為目標(biāo)的項(xiàng)目引進(jìn)調(diào)查公司等第三方的結(jié)論比較客觀。

由于備品備件的可預(yù)見性較低，為了有效的使用經(jīng)費(fèi)，建議由中標(biāo)方要在投標(biāo)書上作出承諾：可以在標(biāo)書內(nèi)指定的最高金額限制的框架內(nèi)自由變換各種配件的數(shù)量和品種。資金利用率較高。

由于招投標(biāo)公司與、投標(biāo)方和招標(biāo)方的利益都和價(jià)格呈正相關(guān)性。都有共同推高標(biāo)的物價(jià)格的原動(dòng)力。而由招投標(biāo)公司及投標(biāo)方共同長(zhǎng)期對(duì)招標(biāo)書的填寫單位進(jìn)行公關(guān)已經(jīng)是公開的秘密。

每年的中標(biāo)的標(biāo)的物也比市場(chǎng)價(jià)高，有的甚至高很多倍。損害的是人民的共同利益肥了少數(shù)人。

建議以后的招標(biāo)書由第三方來填寫。招投標(biāo)公司的傭金與招標(biāo)金額不掛鉤。也可以避免評(píng)標(biāo)的專家被“綁架”的現(xiàn)象。

致禮

王強(qiáng)