政府預(yù)算內(nèi)外

政府預(yù)算管理理論基于一個(gè)眾所周知的前提：財(cái)政的前行，無法脫離政府的前行而獨(dú)立存在。也正因此，財(cái)政改革，或者更為細(xì)化一下：預(yù)算制度改革，當(dāng)然也無法脫離整個(gè)政治制度環(huán)境，單獨(dú)拿出來討論。

十八屆三中全會(huì)將財(cái)政的作用提升概括為“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，但想僅靠財(cái)政政策打破已經(jīng)長久固化的利益格局，顯然是件極其艱難的事情。

所以要想討論財(cái)政體制改革，首先要解決的問題卻似乎并不完全在財(cái)政身上。如果說財(cái)政學(xué)是“治國之學(xué)”，它要解決的首要問題就明朗了很多。

如何以法治、科學(xué)、民主、績效的方式來管理政府預(yù)算？

分解一下這個(gè)問題，至少可以得到三個(gè)層面的討論點(diǎn)。

第一，在財(cái)政理論層面，如何解決預(yù)算制度改革的理論框架問題？

第二，在財(cái)政技術(shù)層面，如何用財(cái)政手段“把權(quán)力裝進(jìn)籠子”？

第三，在政府管理層面，如何以財(cái)政行為倒逼政府預(yù)算管理的規(guī)范化？

雖然有些問題我們現(xiàn)在還無法解答，但通過廣東財(cái)政和一眾財(cái)政研究者的“知”與“行”，我們至少可以確定，我們走在了一條正確的道路上。

“古者明王圣人所以王天下、正諸侯者，彼其愛民謹(jǐn)忠，利民謹(jǐn)厚，忠信相連，又示之以利，是以終身不饜，歿世而不卷。古者明王圣人其所以王天下、正諸侯者，此也?！?/p>

是故古者圣王制為節(jié)用之法，曰：“凡天下群百工，輪車鞼匏，陶冶梓匠，使各從事其所能，曰：凡足以奉給民用，則止?！敝T加費(fèi)不加于民利者，圣王弗為。

——出自《墨子節(jié)用中》

最近幾乎所有地方財(cái)政都在討論一個(gè)問題：建立現(xiàn)代財(cái)政。按照十八屆三中全會(huì)中提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”這一說法，現(xiàn)代財(cái)政也可以近似的認(rèn)為是現(xiàn)代政府的必要非充分條件。

那么我們就可以順著這條線問下去：如何優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安？

就財(cái)政工作來說，答案在于預(yù)算。那么財(cái)政體制改革的核心，也可以說是預(yù)算制度改革。

再深問一句：什么樣的預(yù)算制度，才是現(xiàn)代化的預(yù)算制度？

答案其實(shí)就在題面上：優(yōu)化資源配置—要講績效；維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一—要講科學(xué)；促進(jìn)社會(huì)公平—要講民主；實(shí)現(xiàn)國家長治久安—要講法治。

從題面的思路看，是由財(cái)政行為倒逼政府行為的做法。從講績效開始，促進(jìn)科學(xué)民主法治社會(huì)建設(shè)。但從政府制度改革的角度來看，則需要倒過來看。

先有規(guī)矩，可成方圓。

我們?cè)谪?cái)政理論方面的討論，也就此開始。

法治篇

我們?cè)谥案鞣N政策出臺(tái)之時(shí)都有一個(gè)矛盾：是先立法后探索，還是先探索后立法？

這是一個(gè)很難以回答的問題。但縱觀此前的財(cái)政改革和政府制度改革方式，大多是先探索后立法。以致于摸了許多年的石頭，卻依然沒過河，反倒進(jìn)入了改革的“深水區(qū)”。

這就讓人覺得很尷尬：是我們摸石頭摸的不好，還是因?yàn)槠渌颍?/p>

其實(shí)大可不必因此爭論。首先我們要確定一件事，法治，是一個(gè)在實(shí)踐中逐漸完善的過程。但完善的基礎(chǔ)是基本法，也就是要先論證這件事方向是否正確，是否有價(jià)值，并且設(shè)置制度邊界，才能讓一件事逐漸的開展下去。

那么我們接下來要論證的問題更加明確：如何在政府預(yù)算管理中體現(xiàn)法治？

答案在于設(shè)置管理的邊界。按照管理學(xué)理論來講，管理的邊界是控制。一件事不至于失控，也就可以換個(gè)角度來說，它是在我們的法治框架之內(nèi)運(yùn)行。這也是“有限自由”理論的根基。摸著石頭過河，并不代表著可以隨心所欲。

說回到財(cái)政預(yù)算，那么如何在財(cái)政預(yù)算中體現(xiàn)法治？我們認(rèn)為，在現(xiàn)有的預(yù)算法作為大綱的基礎(chǔ)之上，既然預(yù)算法不可能常態(tài)的、頻繁的修訂完善，那么我們就需要以另外一種方式來體現(xiàn)預(yù)算的法治性。即通過以主政者名義下達(dá)的通知、暫行條例、試行辦法甚至政府令等行政手段來人為的，頻繁的界定政府預(yù)算的失控邊界。

而在實(shí)際操作過程中，有一個(gè)明顯的問題是：地方主政者經(jīng)常以頂層設(shè)計(jì)為藍(lán)本來規(guī)劃自身的行為模式。而頂層設(shè)計(jì)由于其管理范圍大等原因，通常措辭模糊，行為謹(jǐn)慎。因此，在政府預(yù)算執(zhí)行過程中，廣東省采用了一種以地方實(shí)踐倒逼頂層設(shè)計(jì)的理念。例如，2009年，廣東省中山市制定了《中山市預(yù)算績效管理改革三年工作規(guī)劃》及《中山市項(xiàng)目預(yù)算績效管理試行辦法》，廣東省佛山市順德區(qū)政府先后下發(fā)了《順德區(qū)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案的通知》、《順德區(qū)財(cái)政支出績效管理試行辦法的通知》等文件指導(dǎo)財(cái)政績效管理工作的開展。

從這些文件可以看出，廣東省政府預(yù)算管理從法治的角度是以這種“縱向到底”的方式開展的。從另一個(gè)角度來說，雖然預(yù)算管理的具體操作部門是財(cái)政部門，但這種“搭框架”的基礎(chǔ)工作，還是需要由當(dāng)?shù)刂髡邅頎款^，阻力才會(huì)較小。

科學(xué)篇

在法治的前提之下，我們需要讓政府預(yù)算變得科學(xué)。

這里說的科學(xué)包含幾層含義。理論、制度和方法的有效統(tǒng)一，才是政府預(yù)算管理體系的總體科學(xué)。

那么落到具體實(shí)處，首先，廣東省財(cái)政秉承“科學(xué)排序”方式，從單一“按政績排序”發(fā)展為基于績效體系的“按項(xiàng)目排序”“按制度排序”甚至于“按民眾意愿排序”的新預(yù)算管理辦法，并非是從單純的技術(shù)手段出發(fā)。

廣東省財(cái)政預(yù)算制度改革起步于2004年，當(dāng)年的“南海試點(diǎn)”幾乎成為了科學(xué)預(yù)算的代名詞。如果說法治預(yù)算代表著要以法律為準(zhǔn)繩讓財(cái)政運(yùn)行在框架之內(nèi)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的話，那么預(yù)算制度的科學(xué)，則指的是財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康評(píng)價(jià)廣東開展的績效預(yù)算實(shí)踐時(shí)所說的“以企業(yè)精神再造政府”。

何謂“企業(yè)精神”？廣東財(cái)政的解答為：操作規(guī)范，程序正義。例如，在預(yù)算單位申報(bào)預(yù)算時(shí)，廣東要求部門申報(bào)“4+1”項(xiàng)內(nèi)容：

依據(jù)：單位申報(bào)的專項(xiàng)資金情況必須是依據(jù)國家的法律、法規(guī)和各級(jí)政府的“紅頭文件”的規(guī)定要求，并且與該單位的法定職責(zé)相一致的事項(xiàng)。

實(shí)施方案：有了依據(jù)以后，申報(bào)單位為此必須完成此項(xiàng)工作的實(shí)施計(jì)劃或者可行性報(bào)告，主要說明：事項(xiàng)的緊要程度，具體實(shí)施方案，說明是否具有相應(yīng)的管理力量和管理辦法，能否保證事項(xiàng)能夠按照計(jì)劃完成。

目標(biāo)：完成這一工作事項(xiàng)將能夠?qū)崿F(xiàn)什么樣的工作目標(biāo)，能夠解決哪些政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)問題，能夠解決到什么量化的程度。

預(yù)算：保證完成此項(xiàng)工作事項(xiàng)、達(dá)到預(yù)算目標(biāo)所需的基本預(yù)算資金經(jīng)費(fèi)是多少，分為哪些項(xiàng)，如何實(shí)施。

“+1”項(xiàng)內(nèi)容：連續(xù)性項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)，要將上一年度的該項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果、專家評(píng)價(jià)意見以及單位整改措施和效果予以清除報(bào)告。

這里要說明的是，操作規(guī)范和程序正義中，行使最終裁定權(quán)的并非財(cái)政部門，而是政府部門。而約束預(yù)算部門的層面，由法治來完成。最終目標(biāo)是使部門單位形成自我承諾和自我實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力，才是科學(xué)的政府預(yù)算管理方式。

民主篇

2014年全國兩會(huì)上，一些代表委員再次提出，要將預(yù)算公開提上日程。以期真正的“還政于民”。

這個(gè)出發(fā)點(diǎn)顯然是正確的。但方向卻值得商榷。從財(cái)政預(yù)算來說，首先要辨明的問題是我們?yōu)槭裁匆_預(yù)算？因?yàn)轭A(yù)算與百姓的利益掛鉤。但將預(yù)算公開給人大代表，是否就代表者預(yù)算公平公正公開了呢？顯然未必。也正因此，廣東省財(cái)政對(duì)于預(yù)算的“民主化”定義為民主聽證制度。以廣東省佛山市南海區(qū)為例，民主聽證會(huì)并非單純以預(yù)算資金“該不該花”和“該如何花”為起手點(diǎn)，而是同時(shí)以老百姓“需不需要，滿不滿意，高不高興”為標(biāo)準(zhǔn)來完善預(yù)算方案，實(shí)現(xiàn)了民主協(xié)商基礎(chǔ)上的科學(xué)預(yù)算。

但南海區(qū)財(cái)政局工作人員也同時(shí)表示，在現(xiàn)有的狀態(tài)和制度下，基本上不可能將所有預(yù)算項(xiàng)目都以民主聽證會(huì)的方式商議完成，但這種方式確實(shí)是真正的，政府預(yù)算從狹義民主走向廣義民主的一個(gè)符號(hào)。

但此民主，與我們通常理解中的“參與式預(yù)算”民主有較大不同。從框架設(shè)計(jì)上看，應(yīng)為參與式預(yù)算的一種復(fù)合改進(jìn)形式。從目的來說都是以民生之力實(shí)現(xiàn)辦好事花好錢的目的，但預(yù)算聽證模式更加注重預(yù)算單位、財(cái)政部門和民眾代表三方，基于共同的目的基礎(chǔ)上進(jìn)行商談。讓民眾代表意識(shí)到自己的責(zé)任是提意見辦好事，站在與預(yù)算單位一方參政議政，而并非單純的非議、責(zé)難政府。讓民眾理解到，科學(xué)的績效預(yù)算和民主協(xié)商預(yù)算聽證都是為了打破部門對(duì)財(cái)權(quán)財(cái)力的切割固化問題服務(wù)的。因此從理念、目標(biāo)、方法和結(jié)果四個(gè)層面對(duì)預(yù)算協(xié)商聽證與某地參與式預(yù)算進(jìn)行比較，有如下四點(diǎn)差異。

理念的差異。預(yù)算協(xié)商聽證以辦好事、辦人民滿意的事而花好錢為核心理念，并不脫離政府行為單獨(dú)議事。目的在于平等協(xié)商、糾錯(cuò)和查缺補(bǔ)漏?？梢园杨A(yù)算協(xié)商看做以結(jié)果為理念導(dǎo)向。參與式預(yù)算注重權(quán)力的平等、程序的公正，強(qiáng)調(diào)民眾是治理與決策中的最終權(quán)威。其理念導(dǎo)向是過程導(dǎo)向。

目標(biāo)的差異。預(yù)算協(xié)商聽證的主要目標(biāo)在于讓民眾判斷民生財(cái)政資金是否花費(fèi)到位、有效，以期對(duì)政府資金的花費(fèi)方式進(jìn)行評(píng)價(jià)和影響。對(duì)于參與式預(yù)算來說，民眾代表能不能有效的參與討論，有沒有受到同等的理解和尊重是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)。要求對(duì)話的互動(dòng)、人格身份和言論資格的平等。

方法的差異。預(yù)算協(xié)商聽證采取科學(xué)的手段和民主的手段相結(jié)合，即通過專家論證、提建議與民眾代表挑錯(cuò)、提建議相結(jié)合，充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，考慮分配環(huán)節(jié)、過程管理環(huán)節(jié)和結(jié)果環(huán)節(jié)三大環(huán)節(jié)的具體情況，強(qiáng)化制度的約束力。參與式預(yù)算的方法旨在產(chǎn)生高質(zhì)量的、可靠的民意，從而獲得參與民眾的統(tǒng)一感。參與式預(yù)算多以民意作為判斷項(xiàng)目進(jìn)行與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)果實(shí)現(xiàn)上的差異。預(yù)算協(xié)商工作基于解決預(yù)算編制內(nèi)容的詳實(shí)規(guī)范，聽取民眾的意見建議，同時(shí)保證預(yù)算編制的科學(xué)和民主性，體現(xiàn)了預(yù)算編制的分配績效和管理績效。參與式預(yù)算在地方治理中起到了積極的正面作用，但由于參與式預(yù)算強(qiáng)調(diào)參與主體的理性和權(quán)利表達(dá)，在協(xié)商過程中，往往造成與政府的對(duì)立對(duì)抗，或難以解決意見的沖突，而導(dǎo)致在實(shí)踐中難以推廣。

績效篇

首先我們解決的不是“如何開展政府績效和財(cái)政績效”的問題，而是“什么是績效”的問題。對(duì)于這個(gè)問題，我們經(jīng)過長期的研究，得出一個(gè)定義：績效，即社會(huì)成員基于共同責(zé)任的前提下的利益共享關(guān)系。

所以績效并非只是一個(gè)財(cái)政名詞，從本質(zhì)上來說，它是一種行為模式。從財(cái)政方面來說，績效財(cái)政，就是在財(cái)政方面講績效，讓各部門、各方面在預(yù)算層面上得到利益均衡；從政府方面來說，績效政府，就是將部門利益、地方發(fā)展、民眾需求等等利益趨于統(tǒng)一?？冃Мa(chǎn)生于人們對(duì)于共同利益的正向追求。

從財(cái)政績效來看，我國的財(cái)政績效大概分為三個(gè)階段：第一階段，是績效評(píng)價(jià)階段。在這一階段中，財(cái)政初步覺醒以項(xiàng)目績效為評(píng)價(jià)部門項(xiàng)目良莠的準(zhǔn)繩，但一般都循環(huán)于自評(píng)則形勢(shì)一片大好，它評(píng)則無一是處的怪圈中。評(píng)價(jià)主體不明，部門怨聲載道，地方主官姿態(tài)模糊。這也是現(xiàn)在占到全國相當(dāng)客觀比例的，開展績效評(píng)價(jià)工作的地方財(cái)政所面臨的困境。這里要說明的是，雖然一些地方財(cái)政表面上將“績效評(píng)價(jià)處”改為“績效管理處”，但實(shí)質(zhì)工作并未有根本改進(jìn)，仍應(yīng)屬于此類。

第二階段，是績效管理階段。財(cái)政部門開始醒悟到績效管理工作的主體是地方政府而非財(cái)政本身，不再站在部門利益的對(duì)立立場(chǎng)上想問題，而是通過建立績效體制等方式，變?nèi)酥螢榉ㄖ?，以頂層設(shè)計(jì)的制度體系為出發(fā)點(diǎn)，尋找與部門之間、政府、民眾的共同利益點(diǎn)，財(cái)政開始由“管錢”向“提供理財(cái)工具”轉(zhuǎn)變。

第三個(gè)階段，政府績效體制建立高度完善，項(xiàng)目運(yùn)行于自動(dòng)化體制之下，民眾參與到政府決策的過程中來，財(cái)政真正轉(zhuǎn)職為政府CFO，即政府理財(cái)官。

但這個(gè)階段，對(duì)于財(cái)政改革“排頭兵”的廣東來說，可能都是一個(gè)需要努力追求的“中國夢(mèng)”。