城鎮(zhèn)化投融資進(jìn)化策

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要引擎力量，城鎮(zhèn)化牽引推動以人為本、遵循自然、尊重歷史和彰顯人文之旅，亦伴隨著以設(shè)施完善為主核的城市投資與融資演進(jìn)歷史。在政府這個層面，尤其是對于決策層來說，需要多方協(xié)同整合力量，善做投融資運(yùn)營盡可能最大限度提升績效，需要力求精明增長以集約節(jié)約，需要以企業(yè)家精神塑造政府高效行為，著力謀求以最小的投入、最低的損耗、最少的折騰為治下民眾帶來最大的收益、最多的幸福，從而造福當(dāng)下、澤被未來。經(jīng)歷15余載城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程后，政府投融資模式不斷變化，已從預(yù)算內(nèi)財(cái)政為主轉(zhuǎn)向依靠預(yù)算內(nèi)外全口徑財(cái)政與金融機(jī)構(gòu)表內(nèi)外融資并舉發(fā)力。

土地財(cái)政

1994年分稅制改革以來，地方事權(quán)與財(cái)力的不匹配，以及日趨激烈的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭，都讓地方政府把目光投向土地這一財(cái)富之母。建設(shè)良好環(huán)境，使之宜居宜業(yè)宜游，需要大量的建設(shè)資金。在土地財(cái)政方面，地方政府普遍設(shè)立儲備中心壟斷城市土地一級市場，調(diào)節(jié)控制商、住用地供應(yīng)規(guī)模，最大化提高出讓金收入。大多對經(jīng)營性土地采用統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一出讓金收繳、統(tǒng)一監(jiān)督管理的原則，形成“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的循環(huán)管控，將城市擴(kuò)展區(qū)土地盡最大可能儲備在政府手里，為城市建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、高效使用提供基礎(chǔ)。

在這個過程中，政府主導(dǎo)了用地主動權(quán)。譬如，西部某市“十二五”期間主城將拓展至1000平方公里，其中凈增的400平方公里土地已有300平方公里儲備在政府手里。東部某縣把經(jīng)營土地作為撬動城市建設(shè)的關(guān)鍵，近年籌資6.3億元收儲土地19680畝，掛牌出讓國有土地60宗2045.8畝，獲得土地收益金14.3億元。在保障各種市政設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施用地后，現(xiàn)儲存土地1.2萬畝。按目前每畝100萬元計(jì)算，價值120億元，還完債務(wù)，政府的凈資產(chǎn)還有100億元。

土地金融的形成，始于地方政府在財(cái)政困窘、捉襟見肘的情況下，以對外舉債（通過地方投融資平臺抵押貸款）來解決城市化投融資難題。很多地方政府向融資平臺注入的資產(chǎn)均為土地，對融資平臺債務(wù)的擔(dān)?；虻盅海罅恳蕾囃恋厣祹淼耐恋爻鲎屖杖?。土地資源，支撐了土地財(cái)政，支撐了土地金融。無論是財(cái)政渠道，還是融資渠道，地方政府手中握有的土地都是一張王牌。這一作業(yè)方式現(xiàn)在面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

土地出讓收益下降趨勢明顯，土地財(cái)政越來越難以為繼，更何況，土地總有賣完的時候。當(dāng)前土地出讓收入中成本占60%—70%，收益占20%—30%，除去中央和地方各項(xiàng)計(jì)提外，可供地方政府統(tǒng)籌安排的資金已經(jīng)很少。隨著土地整治成本日漸增加，地方政府以土地出讓獲取收益的空間日益萎縮，地方財(cái)政壓力日增。房地產(chǎn)調(diào)控對土地財(cái)政的影響也很大，地方政府通過地方融資平臺融資的一個重要前提是基于未來土地價格的上漲。然而土地價格的上漲將直接推動房地產(chǎn)價格攀升，進(jìn)一步惡化當(dāng)前國內(nèi)房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)。未來若房地產(chǎn)市場大幅調(diào)整，必將對土地財(cái)政可持續(xù)產(chǎn)生難以估量的影響。

替換之道

圍繞促進(jìn)地方政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，以法治的方式明確什么是地方政府應(yīng)該做的，哪些可以利用市場力量解決，有所為，有所不為。十八屆三中全會提出允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。建設(shè)地方政府公共資本融資模式，促進(jìn)地方債務(wù)顯性化透明化，強(qiáng)化對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期投資計(jì)劃及資本預(yù)算約束。要確立政府投入重點(diǎn)和投入來源，建立社會化多元融資渠道與體系，理順社保投入分擔(dān)機(jī)制。明確地方政府應(yīng)該投資的領(lǐng)域，且有投資機(jī)制保障才有利于城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)，化解“土地城鎮(zhèn)化”和廉價賣地征地等問題。

著力推動市政債券發(fā)行。市政債作為一種世界通用且成熟的金融工具，可有效為城市建設(shè)籌集資金。當(dāng)前要在完善債券市場化發(fā)行機(jī)制、市場約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、評估償債能力的基礎(chǔ)上，建立優(yōu)化合理的地方政府債務(wù)管理體制和發(fā)債機(jī)制。做好市政債券的推行，近期要加快明晰中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)，大力推進(jìn)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等法律修訂，盡快建立信用評級披露和政府負(fù)債指標(biāo)體系等配套制度。

著力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，為大型項(xiàng)目提供資金融通。大多經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是優(yōu)良的證券化資產(chǎn)。資產(chǎn)證券化在解決城市建設(shè)資金短缺方面潛力很大。要進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化體制機(jī)制，構(gòu)建有利于資產(chǎn)證券化發(fā)展的法律法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)制和信用環(huán)境，在為城鎮(zhèn)化發(fā)展融通資金，加快資金周轉(zhuǎn)、降低投資風(fēng)險(xiǎn)的同時，也讓更多民間資本分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化基金，鼓勵社會資本創(chuàng)辦社會發(fā)展基金公司，設(shè)立高新產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化投資基金，以及產(chǎn)城融合發(fā)展投資基金，通過向社會發(fā)行基金股份，吸納社會閑散資金。

著力推行PPP模式，吸引民資助力設(shè)施建設(shè)。逐步放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。除了一些應(yīng)由政府掏錢的項(xiàng)目，更多的資金要通過社會資本、尤其是民間資本籌集。要創(chuàng)造良好市場環(huán)境，按市場規(guī)律辦事，把大量囿于渠道難覓的民間資金為城鎮(zhèn)化所用。鼓勵和引導(dǎo)有實(shí)力的民營資本積極參與市政公用企事業(yè)單位改組、改制，具備條件的市政公用事業(yè)項(xiàng)目盡量采取市場化經(jīng)營方式，向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。大力推行公私合營，PPP模式是國際實(shí)踐證明較為理想的模式。其本質(zhì)是公共部門和私人部門圍繞某一公共項(xiàng)目的合作關(guān)系，應(yīng)用在新型城鎮(zhèn)化中有望破解其資金困局，有助于解決城鎮(zhèn)化中最核心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難題。PPP進(jìn)入城鎮(zhèn)化最大的好處是提高效率，在城鎮(zhèn)化公共事業(yè)項(xiàng)目方面，若政府建項(xiàng)目，再自己運(yùn)營，那樣成本很高，效率非常低，私人運(yùn)營會向客戶提供更好的服務(wù)，效率更高。

體制作保障

向深化財(cái)稅體制改革要動力謀紅利。做好頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化財(cái)政體制尤其是央地財(cái)政關(guān)系。加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，以合理界定各級政府事權(quán)為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建一級政權(quán)，有一級合理事權(quán)，呼應(yīng)一級合理財(cái)權(quán)，配置一級合理稅基，進(jìn)而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義預(yù)算，賦予地方政府與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)對應(yīng)的稅收權(quán)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)相關(guān)稅收制度改革，針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷增值的土地和房地產(chǎn)，探索開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、資源稅等稅種，加快培育相對穩(wěn)定的地方財(cái)源，規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源。

建設(shè)企業(yè)家政府，全力推進(jìn)城市精明增長。效法工商管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改變公共治理粗放草莽行為。以企業(yè)家精神推動政府治理能力大提升，形成政府投融資的高績效。如果允許大量“政績工程”、“面子工程”、“拍腦袋項(xiàng)目”繼續(xù)存在，投融資缺口將繼續(xù)擴(kuò)大，無效或低效投資將占用和消耗大量資本。投融資體制創(chuàng)新的最終實(shí)現(xiàn)，取決于政府是否真正履行職責(zé)，遵守契約精神。建立健全地方政府投融資責(zé)任制度，將地方債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算全口徑管理，上升到國家治理體系的高度，最大限度節(jié)約集約使用資金、資源，推進(jìn)城市精明增長、理性成長。改革官員政績考核應(yīng)用方式，充分發(fā)揮官員任免“指揮棒”的正向推動作用。鞭策各級政府主要官員以一顆美好的利他之心積極作為，避免惡性舉債、不顧一切的不負(fù)責(zé)舉債行為。大力提升城鎮(zhèn)化投融資重大決策的公眾參與度，盡可能萬機(jī)決于公論，力求以最小的成本和投入，為民眾謀求盡可能多的社會福利。以向歷史和民眾，尤其是向子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，追求城市發(fā)展的以人為本、環(huán)境友好和可持續(xù)，追求立足世界文明坐標(biāo)體系內(nèi)的城市發(fā)展美譽(yù)度提升、好口碑相傳、響品牌遠(yuǎn)播。推動政府官員敬畏公權(quán)，盡心盡力，善作善成，用好用足現(xiàn)有資源，深化投資強(qiáng)度，建設(shè)綠色、低碳、會呼吸的城市。