透視政府隱性債務(wù)

地方政府債務(wù)風(fēng)險是當(dāng)前我國經(jīng)濟運行中需重點關(guān)注的風(fēng)險之一。

統(tǒng)計顯示，截止到2013年12月31日，國家審計署公布中國政府部門債務(wù)總規(guī)模為20.7萬億，包括了中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級的總債務(wù)（包括部分或有負(fù)債和政府可能承擔(dān)擔(dān)保功能的債務(wù)），占到GDP40%，低于國際上60%公共債務(wù)安全線。

目前關(guān)于地方政府債務(wù)的口徑是“總體風(fēng)險可控”。盡管總體可控，但仍然需要關(guān)注因為隱性債務(wù)導(dǎo)致的監(jiān)管不到位或局部風(fēng)險集中而帶來的問題。

問道債務(wù)風(fēng)險

回顧過去，我國城市化進程的快速發(fā)展帶來了大量的資金需求，發(fā)行國債是彌補財政赤字的最主要方法，同時財政體制的缺陷造成政府自治能力不足從而需要借助舉債緩解財力不足的壓力，這些都促進了我國政府債務(wù)的產(chǎn)生。

20 世紀(jì)90年代中期，金融危機的反復(fù)爆發(fā)使世界各國逐漸認(rèn)識到政府債務(wù)的有效管理對經(jīng)濟發(fā)展乃至社會穩(wěn)定都具有至關(guān)重要的作用。政府債務(wù)風(fēng)險也就是政府出現(xiàn)資不抵債和無力支付的違約風(fēng)險。政府債務(wù)風(fēng)險的長期累積可能引發(fā)債務(wù)危機，威脅財政可持續(xù)性甚至是整個社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，合理控制政府債務(wù)的規(guī)模，科學(xué)地監(jiān)控和管理政府債務(wù)風(fēng)險具有非常重要的意義。

遠觀世界上其他國家，2007年美國次貸危機的發(fā)生，引發(fā)了新一輪的政府債務(wù)危機，冰島破產(chǎn)、希臘債務(wù)危機和歐洲國家主權(quán)評級下降的相繼發(fā)生。金融危機的爆發(fā)促進政府積極財政政策的實施。為應(yīng)對金融危機，我國政府也出臺了一系列積極措施：2009年9500億元預(yù)算赤字，4萬億元投資計劃，2000億元地方政府債券的發(fā)行。這些政策在穩(wěn)定當(dāng)期經(jīng)濟的同時必然會增加政府未來的償債壓力，從而增加政府債務(wù)風(fēng)險。2012年我國國債余額達77565.7億元，比1998年增長了大約10倍。在我國財政體制尚不健全的情況下，舉債規(guī)模的快速增長導(dǎo)致我國政府債務(wù)風(fēng)險的增加。

隱性債務(wù)實證分析

世界銀行首席經(jīng)濟學(xué)家Homi Kharas和Deepak K.Mishra認(rèn)為，如果當(dāng)前和未來政府負(fù)債規(guī)模對貨幣危機的發(fā)生有影響的話，那么在很長一段時間內(nèi)，出現(xiàn)貨幣危機較多的國家也會有較高的平均赤字。在使用面板數(shù)據(jù)進行檢驗后，他們總結(jié)出：發(fā)展中國家所公布的預(yù)算赤字沒有準(zhǔn)確的反映政府債務(wù)的實際變動情況，而發(fā)達國家的預(yù)算赤字則基本上反映了政府債務(wù)的變動情況；預(yù)算赤字或盈余僅反映政府總負(fù)債變動的一小部分，或有債務(wù)的兌現(xiàn)、匯率變動等其他因素對政府債務(wù)的影響有時會超過預(yù)算赤字對債務(wù)的影響。他們還提出保持少量預(yù)算赤字或盈余并不能確保公共債務(wù)管理取得成功，還必須為或有負(fù)債及時提供準(zhǔn)備金，減少外匯波動等。因此，他們建議政府在當(dāng)期預(yù)算中包括所有公共部門的當(dāng)前總債務(wù)。此外，他們還試圖根據(jù)總債務(wù)存量來估計預(yù)算赤字，并在政府債務(wù)的正確概念定義和可操作定義之間尋找平衡點。

理論上說，以存量和流量定義計算的赤字應(yīng)該相等。但是，由于預(yù)算流量不區(qū)分經(jīng)常性賬戶和資本性賬戶，對預(yù)算赤字的度量可能與債務(wù)凈額的變動不一致。而且其他對政府債務(wù)存量有影響的因素，如實際利率、通貨膨脹以及或有債務(wù)等，都沒有納入預(yù)算赤字中，也導(dǎo)致了兩種赤字的差距。因此，根據(jù)政府債務(wù)存量總額估計的精算財政赤字與現(xiàn)金流量預(yù)算赤字應(yīng)該是不同的。加利福尼亞大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授Dooly在1997年提出將債務(wù)存量與積累的赤字之間的差額稱為“鱷魚的大嘴”。

根據(jù)隱性債務(wù)的計算方法，如果政府實際上沒有大量的預(yù)算外支出，而且資本項收益和損失的數(shù)額相對較小，那么實際債務(wù)產(chǎn)出比和隱性債務(wù)產(chǎn)出比之間的差異也會比較小。

根據(jù)政府在不同年份的實際債務(wù)存量和隱性債務(wù)存量各劃出一條曲線，兩條曲線之間的差異就是政府在過去所積累的隱性負(fù)債，反映了政府所承擔(dān)的財務(wù)風(fēng)險。根據(jù)Dooly的研究，表1列出了1989～2012年我國政府債務(wù)存量和財政赤字，圖1以表1的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形象地體現(xiàn)了兩種赤字之間的差距變化，即隱性負(fù)債的變化趨勢。

由表1可知，我國財政赤字規(guī)模不斷擴大，舉債規(guī)模不斷擴大，國內(nèi)債務(wù)余額逐年增長，導(dǎo)致隱性的政府債務(wù)風(fēng)險不斷增加。由圖1可知，我國1994年之前我國隱性負(fù)債較小，政府債務(wù)風(fēng)險相對較低；除2007年外，1994～2012年政府債務(wù)存量與積累的財政赤字之間的差距逐漸擴大，說明政府隱性負(fù)債不斷增長，政府債務(wù)風(fēng)險持續(xù)增大。

1994年之前政府債務(wù)存量與積累的財政赤字之間的差距很小，因而債務(wù)風(fēng)險很小。1994年國家實行分稅制財政體制改革后，雖然扭轉(zhuǎn)了中央財政收入不足的局面，但是也在一定程度上造成了地方財力相對不足從而借助舉債緩解財政壓力，造成政府債務(wù)存量與積累的財政赤字之間的差距增大，政府債務(wù)風(fēng)險也不斷加大。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，我國政府實行積極財政政策，為穩(wěn)定經(jīng)濟增加發(fā)債規(guī)模，進一步擴大了債務(wù)存量與積累的財政赤字之間的差距，而且債務(wù)規(guī)模的變大導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險呈增長趨勢。

2003～2006年先后實行積極的財政政策和穩(wěn)健的財政政策，國債發(fā)行量不斷增加，財政赤字規(guī)模不斷減小，兩者的差額越來越大。2007年全球性金融危機的爆發(fā)使政府支出增加，收入相對增加，為保證預(yù)算平衡，政府發(fā)行23139.10億元國債，創(chuàng)歷史新高，政府債務(wù)風(fēng)險達到最大。2008年為抑制通貨膨脹促進經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展，政府實行穩(wěn)健的財政政策，國債發(fā)行規(guī)模顯著減小。2009年政府預(yù)算赤字達到9500億元，債務(wù)發(fā)行量大幅增長，導(dǎo)致隨后幾年內(nèi)政府債務(wù)余額顯著增加，2012年我國國債余額達77565.7億元，比1998年增長了大約10倍。

透明隱性債務(wù)

可以說，我國債務(wù)存量與財政赤字之間的差額基本上呈現(xiàn)出逐年增大的趨勢，意味著我國政府積累的隱性債務(wù)越來越大，政府債務(wù)風(fēng)險不斷增加，說明了將隱性債務(wù)予以披露的意義和加強政府財務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的必要性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”。地方政府債務(wù)信息主要應(yīng)由政府的會計系統(tǒng)來提供和披露，政府披露的財務(wù)信息具有控制政府債務(wù)風(fēng)險的功能，可以將其作為有效控制政府債務(wù)風(fēng)險的重要工具。因此，有必要將政府財務(wù)信息披露的研究深入全面的擴大到政府債務(wù)風(fēng)險控制的視角，強化政府財務(wù)信息披露在政府債務(wù)風(fēng)險控制中的重要基礎(chǔ)性作用，使政府財務(wù)信息披露乃至政府會計真正成為政府債務(wù)風(fēng)險控制最基礎(chǔ)的技術(shù)支撐。

（作者就讀于財政部財政科學(xué)研究所研究生部）