PPP融資模式啟航

3月17日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式培訓(xùn)班在北京舉行，來自財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)的諸多人士參加了此次培訓(xùn)，PPP融資模式受到廣泛關(guān)注。

早在去年年底的全國財(cái)政工作會(huì)議上就專門召開了研討PPP模式的會(huì)議，財(cái)政部部長樓繼偉就什么是PPP、對(duì)內(nèi)怎樣運(yùn)用PPP、對(duì)外怎樣運(yùn)用PPP等諸多問題作了詳細(xì)的詮釋。以及對(duì)下一步如何推廣PPP模式進(jìn)行了布署。

在地方政府債務(wù)高企、企業(yè)“走出去”融資難、社會(huì)資本面臨“玻璃門”等現(xiàn)實(shí)背景下，PPP模式無疑提供了一種可能。從傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共服務(wù)向PPP模式轉(zhuǎn)變，不僅是簡單的、技術(shù)層面的方式更新，更是涉及轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會(huì)資源、消除隱性壁壘的機(jī)制變革。

內(nèi)涵與外延

PPP（Public-PrivatePartnerships，公共私營合作制）有廣義與狹義兩個(gè)范疇。廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。

近年來，一些發(fā)達(dá)國家為彌補(bǔ)BOT、PFI等模式的不足，又探索實(shí)施了一種新模式，也就是狹義PPP。它與BOT的原理相似，都由“使用者付費(fèi)”，但它比BOT更加強(qiáng)調(diào)公私部門的全過程合作。本文探討的就是狹義的PPP。

從運(yùn)作模式看，PPP模式的典型做法是政府與私人部門共同組成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的機(jī)構(gòu)/公司），針對(duì)特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特殊經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府。PPP作為一種新模式，具有公共產(chǎn)品、委托代理、信息不對(duì)稱等方面的理論基礎(chǔ)。

從運(yùn)作特點(diǎn)看，與傳統(tǒng)的公私合作模式相比，PPP模式有兩個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)：一是政府更多地參與項(xiàng)目中后期工作。在BOT等傳統(tǒng)模式下，政府往往將項(xiàng)目全部外包出去，項(xiàng)目盈虧政府難以控制。在PPP模式下，政府作為SPV參與方，與私人部門全程合作，一旦項(xiàng)目收益超出預(yù)期，政府就要依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品價(jià)格，避免其獲得暴利。反之，政府就要通過補(bǔ)貼或漲價(jià)等方式，使私人部門獲得合理回報(bào)，確保項(xiàng)目可持續(xù)性。

二是私人部門更早地介入項(xiàng)目前期論證。在BOT等傳統(tǒng)模式下，私人部門只參與中期建設(shè)和后期運(yùn)營，規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期工作都由政府來做，到項(xiàng)目招標(biāo)完成后，私人部門才真正參與到項(xiàng)目中。在PPP模式下，在最初的可研、立項(xiàng)等前期論證階段，私人部門就深度參與進(jìn)來，對(duì)項(xiàng)目的理解更為全面。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)判也更加準(zhǔn)確，從而提高了項(xiàng)目運(yùn)營的成功率。

從運(yùn)作效果看，PPP模式是一種能使“政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏”的公共產(chǎn)品提供方式。從政府角度看，緩解了財(cái)政支出壓力；從社會(huì)角度看，提高了公共產(chǎn)品供給效率，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事；從企業(yè)角度來看，拓寬了企業(yè)的發(fā)展空間。PPP模式通過授予特許經(jīng)營權(quán)，使私人部門不再局限于批發(fā)零售、貿(mào)易餐飲、建筑制造等傳統(tǒng)行業(yè)，還可以進(jìn)入電力電信、供水道路、醫(yī)院學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大幅拓寬了私人部門的發(fā)展空間。

對(duì)內(nèi)合作

我國傳統(tǒng)投融資模式存在“一高（融資平臺(tái)債務(wù)高）、一低（公共供給效率低）、一難（私人資本進(jìn)入難）”的問題。

實(shí)際上從上世紀(jì)90年代開始，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已開始使用公私合作模式，其中以BOT等傳統(tǒng)模式為主。同時(shí)，少數(shù)項(xiàng)目也探索了PPP新模式，比如北京地鐵4號(hào)線、國家體育場“鳥巢”等項(xiàng)目。但總體來看，很多公私合作項(xiàng)目“形似而神不似”，問題主要體現(xiàn)在利益分配等幾個(gè)核心環(huán)節(jié)。

首先是利益分配環(huán)節(jié)。利益分配實(shí)質(zhì)上就是定價(jià)，這是PPP模式最重要、最困難的環(huán)節(jié)。最理想的定價(jià)結(jié)果是私人部門“盈利但不暴利”。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，通常根據(jù)建造成本、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、預(yù)期收益率等因素，倒算出價(jià)格上限，并根據(jù)未來使用流量、CPI等變量，給出一個(gè)調(diào)價(jià)公式。這種定價(jià)機(jī)制限定了價(jià)格的隨意增長，與一般的成本加價(jià)法相比，更能激勵(lì)私人部門降低成本、提高效率。

其次是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最優(yōu)原則是，誰對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)最有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，私人部門擅長控制建造、運(yùn)營、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府擅長分擔(dān)政治、法律、政策風(fēng)險(xiǎn)，無論是政府承擔(dān)過低風(fēng)險(xiǎn)，還是把風(fēng)險(xiǎn)過多地轉(zhuǎn)移給私營部門，都是片面的做法，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。

第三是政府監(jiān)督。公私合作與傳統(tǒng)項(xiàng)目的區(qū)別之一，在于政府要從“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。因?yàn)榇蠖鄶?shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如供水、供電等，都具有自然壟斷的特征，私人部門傾向于定高價(jià)、牟取暴利，這就需要政府進(jìn)行監(jiān)督。在我國，由于政府沒能發(fā)揮好監(jiān)督職能，導(dǎo)致部分項(xiàng)目不但沒有提高效率，甚至成了政商勾結(jié)的溫床。

一些市場人士建言，要在我國推廣好PPP模式，要重點(diǎn)梳理幾個(gè)問題。第一，研究明確“建設(shè)什么”的問題，盡快梳理建立PPP項(xiàng)目庫。第二，明確“如何管理”的問題，建立健全PPP法律體系。第三，明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP運(yùn)作環(huán)境。

對(duì)外合作

當(dāng)前我國企業(yè)“走出去”面臨難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期。從內(nèi)部看，國內(nèi)有大量過剩產(chǎn)能亟需化解轉(zhuǎn)移，鋼鐵、水泥等行業(yè)尤為明顯。從外部看，受金融危機(jī)影響，發(fā)達(dá)國家對(duì)外投資大幅縮減，一些發(fā)展中國家與中國合作的愿望非常迫切，這就為中國企業(yè)“走出去”提供了空間。

與國內(nèi)投融資困境類似，“走出去”同樣表現(xiàn)為“一難（融資難）、一高（風(fēng)險(xiǎn)高）、一低（層次低）”問題，運(yùn)用新的PPP模式，可以有效緩解上述難題。

PPP模式的優(yōu)勢之一，不需要東道國提供主權(quán)擔(dān)保，規(guī)避了“走出去”的融資難問題。在傳統(tǒng)模式下，外方借款人一般是項(xiàng)目發(fā)起人，國內(nèi)銀行會(huì)要求外國政府提供主權(quán)擔(dān)保，目前來看，這一要求面臨的障礙越來越大。針對(duì)這個(gè)問題，PPP模式是一個(gè)有效的解決方案。因?yàn)殂y行的貸款對(duì)象是SPV，主要用項(xiàng)目未來現(xiàn)金流收入作為償貸保障，對(duì)政府、企業(yè)等項(xiàng)目發(fā)起人的其他資產(chǎn)基本沒有追索權(quán)，這樣就無須政府提供主權(quán)擔(dān)保。

優(yōu)勢之二是將東道國政府栓進(jìn)項(xiàng)目中，與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，緩解了“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)高問題。在傳統(tǒng)“走出去”模式下，東道國政府除了提供特許經(jīng)營權(quán)之外，不但不與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還往往將政策風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)盡可能多地轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)，國內(nèi)企業(yè)稍不留神就會(huì)虧損。通過PPP模式，政府和企業(yè)共同成立SPV，捆綁為利益共同體，一起負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，能夠大幅度規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。

優(yōu)勢之三，企業(yè)參與項(xiàng)目的“全生命周期”，解決了“走出去”的層次低問題。目前，我國企業(yè)“走出去”多處于價(jià)值鏈低端，多靠項(xiàng)目施工賺取辛苦錢，很少能參與到科研、規(guī)劃、運(yùn)營等價(jià)值鏈高端，業(yè)務(wù)附加值較低。而在PPP模式下，企業(yè)不僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工，還要介入到規(guī)劃、運(yùn)營等價(jià)值鏈高端，不但能獲得長期穩(wěn)定的利潤，而且能夠帶動(dòng)我國企業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)、管理“走出去”。

此外，PPP模式還有助于我國從戰(zhàn)略層面更有效地?fù)Q取和控制境外資源，把過去直接開采資源轉(zhuǎn)變成“以工程換資源、以基礎(chǔ)設(shè)施控制資源”的新模式。