重構(gòu)預(yù)算績效指標(biāo)體系

指標(biāo)體系是績效管理工作的核心，是績效工作的重中之重，也是現(xiàn)在預(yù)算績效工作的突出難點。北京市財政局的相關(guān)工作人員告訴記者，這些指標(biāo)體系都是他們這幾年總結(jié)的經(jīng)驗成果，有一些還處在設(shè)計階段，不方便透露。但是他們還是愿意拿出其中一些比較成熟的方案與其他兄弟單位一起分享，以此為平臺，互通有無，來共同完善績效指標(biāo)體系。

事前定性法

“事前績效評估”是北京市預(yù)算績效管理中的一種創(chuàng)新做法，是預(yù)算績效管理的起點。所謂事前績效評估，是指為加強預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，提高預(yù)算資金分配決策的科學(xué)性、公開性和公正性，財政部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報理由等內(nèi)容，通過委托第三方的方式，運用科學(xué)、合理的評估方法，在確定項目前對項目相關(guān)性、績效可實現(xiàn)性、方案有效性、績效可持續(xù)性以及財政投入風(fēng)險等方面進(jìn)行客觀、公正的評估，其結(jié)果作為確定項目及分配預(yù)算的重要依據(jù)。經(jīng)過幾年的試點，評估內(nèi)容逐步完善，現(xiàn)各分項評估內(nèi)容如下：

項目的相關(guān)性——政策相關(guān)性、需求相關(guān)性、財政投入相關(guān)性。

預(yù)期績效的可實現(xiàn)性——績效目標(biāo)明確合理性、績效目標(biāo)細(xì)化量化程度、項目預(yù)期效益可實現(xiàn)程度。

實施方案的有效性——項目內(nèi)容明確性、決策程序規(guī)范性、預(yù)算編制科學(xué)合理性、項目資金保障條件、組織機構(gòu)健全有效性、技術(shù)方案科學(xué)合理性、項目管理制度健全有效性、項目管控措施健全有效性。

預(yù)期績效的可持續(xù)性——政策的可持續(xù)性、預(yù)期產(chǎn)出及效果的可持續(xù)性、組織管理機構(gòu)的可持續(xù)性。

財政資金投入的可行性及風(fēng)險——財政投入能力風(fēng)險、財政資金重復(fù)投入風(fēng)險、支持方式導(dǎo)致的財政資金投入風(fēng)險、項目執(zhí)行風(fēng)險導(dǎo)致的財政資金投入風(fēng)險。

就目前來講，事前績效評估的指標(biāo)是由以上五個維度來評估，主要圍繞相關(guān)性、效率、效益、可持續(xù)性和風(fēng)險來設(shè)計。而且里面有三個指標(biāo)（即項目的相關(guān)性、實施方案的有效性、財政資金投入的可行性及風(fēng)險）具有一票否決權(quán)。因為例如一個項目的相關(guān)性不強，和北京市的宏觀政策沒關(guān)系，和老百姓的需求沒關(guān)系，那就會一票否決了。與此對應(yīng)，在《北京市財政支出事前績效評估管理暫行辦法》中根據(jù)評估內(nèi)容，專家將做出4個結(jié)論，分別是支持，調(diào)整完善后支持，部分支持，不支持。

事后定量法

績效評價指標(biāo)是指衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具。《北京市財政支出績效評價實施細(xì)則》中，對績效評價指標(biāo)的確定原則做出闡述：

（一）相關(guān)性原則?？冃гu價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與績效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

（二）重要性原則。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標(biāo)。

（三）可比性原則。對同類評價對象要設(shè)定共性的績效評價指標(biāo)，以便于評價結(jié)果可以相互比較。

（四）系統(tǒng)性原則?？冃гu價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，能系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)影響等。

（五）經(jīng)濟(jì)性原則。績效評價指標(biāo)設(shè)計應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。

具體來講，績效評價指標(biāo)可分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。

（一）共性指標(biāo)是適用于所有評價對象的指標(biāo)。主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等。

（二）個性指標(biāo)是針對部門或項目特點設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項目的業(yè)績評價指標(biāo)。

共性指標(biāo)由財政部門統(tǒng)一制定，個性指標(biāo)由財政部門會同預(yù)算部門制定。共性指標(biāo)和個性指標(biāo)共同構(gòu)成績效評價指標(biāo)體系內(nèi)容。

績效評價指標(biāo)體系由分級指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。

績效評價指標(biāo)由多個級次構(gòu)成。一級指標(biāo)下可細(xì)分二級指標(biāo)，二級指標(biāo)亦可細(xì)分為三級指標(biāo)，以此類推。指標(biāo)級次數(shù)量根據(jù)評價內(nèi)容的復(fù)雜程度而定，原則上不應(yīng)少于三級。

一級和二級評價指標(biāo)應(yīng)以財政部門發(fā)布的績效評價指標(biāo)體系參考樣表為準(zhǔn)，原則上不予調(diào)整。三級、四級評價指標(biāo)，可根據(jù)實際情況進(jìn)行增減或者調(diào)整。

指標(biāo)權(quán)重是指具體指標(biāo)所占的分值，反映具體指標(biāo)在指標(biāo)體系中的重要性。其中，一級和二級評價指標(biāo)的權(quán)重原則上不予調(diào)整；三級、四級指標(biāo)的權(quán)重，可根據(jù)指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行分配調(diào)整。

評分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實際情況，依據(jù)計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和其他經(jīng)財政部門確定的標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)進(jìn)行制定。

績效評價工作由財政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織形式有：財政部門組織評價、預(yù)算部門組織評價。其中，財政部門組織評價的形式包括財政部門直接組織評價（簡稱“財政評價”）、財政部門選取部門評價項目進(jìn)行財政支出績效再評價（簡稱“財政再評價”）。財政再評價，是指由財政部門組織實施，對預(yù)算部門組織評價質(zhì)量的評價和對被評價項目績效的再次評價。

績效評價結(jié)果實施百分制和四級分類。四個級別分別是：優(yōu)秀（90分（含）—100分）、良好（75分（含）—90分）、一般（60分（含）—75分）、較差（60分（不含）以下）。

進(jìn)一步優(yōu)化

從以上事前績效評估和事后績效評價的指標(biāo)對比可以看出，事前績效評估的方法采用的是定性方法，而事后績效評價采用的是定量方法。究其原因，記者采訪了北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司總經(jīng)理汪愛武，因為該公司作為第三方專業(yè)機構(gòu)，多年以來一直參與北京市的預(yù)算績效工作。汪愛武說：“這就是事前績效評估和事后績效評價的區(qū)別所在。事后績效評價需要非常量化，要具體到數(shù)值。而事前評估是需原則性的把握，更多是看目標(biāo)的設(shè)定是否合理，資金配置是否合理，項目目標(biāo)能否實現(xiàn)，資金配置是否和目標(biāo)一致。如果完全量化打分，不一定合適，因為事前績效評估里面，有一些否定意見指標(biāo)。如果一旦否定意見指標(biāo)確定下來，其他指標(biāo)再高分?jǐn)?shù)也沒有用。如果采取打分制，那多少分合適？因此確定出幾塊關(guān)鍵性指標(biāo)，采取這種定性的評價，會更準(zhǔn)確一些?！?/p>

而對于事后量化法，參與指標(biāo)體系設(shè)計的北京源隆會計師事務(wù)所的總經(jīng)理張欣告訴記者，這兩年績效評價指標(biāo)體系逐漸量化，盡可能做到客觀。因為最早搭建這個框架，主要是延續(xù)財政部發(fā)布的指標(biāo)體系模式，但是北京財政局結(jié)合了行業(yè)特點逐漸量化。尤其在大額專項資金里面，是絕對需要用數(shù)字表示的，所以這項工作難度很大。并且量化的結(jié)果就是讓專家評價的時候，其手里的裁量權(quán)相對減少，避免人為因素的干擾。

在指標(biāo)體系中主要是財政為主導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)有一級指標(biāo)，二級指標(biāo)的設(shè)定。三級和四級指標(biāo)則是需要補充細(xì)化的，主要是通過中介機構(gòu)和專家來完成，最后由財政部門來審核。只有設(shè)計出來的指標(biāo)體系是客觀公正的，那么才能保證評價的結(jié)果客觀公正。

部門的指標(biāo)體系又和項目的指標(biāo)體系有什么區(qū)別？多年參加績效評價的專家贠曉哲認(rèn)為，主要從兩個方面進(jìn)行區(qū)分。首先一級指標(biāo)的權(quán)重不同，項目指標(biāo)體系鑒于相對成熟，所以加大了績效所占比重55%。而部門績效指標(biāo)主要是圍繞三個維度，就是決策，管理和績效。但是由于部門績效指標(biāo)剛開始試點，加之部門績效的綜合性和長期性，所以主要以過程及“績”的考核為主，因此績效占45%，而決策和管理部分占55%；其次是二、三級指標(biāo)內(nèi)容不同，相對于項目指標(biāo)體系，部門的指標(biāo)體系中增加了基本經(jīng)費的績效內(nèi)涵指標(biāo)，如在決策、管理、績效部分分別增加了組織機構(gòu)建設(shè)、人力資源建設(shè)、文化建設(shè)、預(yù)算公開性、內(nèi)部員工滿意度、社會公眾滿意度等內(nèi)容。