績(jī)效利刃

在中國(guó)政府總收支超過(guò)10萬(wàn)億規(guī)模的當(dāng)下，公共預(yù)算改革正面臨闖關(guān)。黨的十八屆三中全會(huì)在談到深化財(cái)稅體制改革時(shí)，特別提到財(cái)政的發(fā)展方向是提高效率。

一直以來(lái)，人們戲稱財(cái)政的權(quán)力是“分錢(qián)”，但隨著有限的公共資源與無(wú)限的公共需求之間的矛盾加深，財(cái)政逐漸改變了過(guò)去簡(jiǎn)單“分錢(qián)”的角色。與此同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理正在進(jìn)行一場(chǎng)“無(wú)聲的革命”。財(cái)政支出績(jī)效不僅僅是對(duì)財(cái)政支出使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、審計(jì)、監(jiān)督和控制，其根本意義更是以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府的職能實(shí)現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

北京市財(cái)政局在預(yù)算績(jī)效方面的實(shí)踐正是對(duì)預(yù)算管理改革的務(wù)實(shí)探索，如果說(shuō)績(jī)效是預(yù)算管理革命的一把利刃，那么北京市財(cái)政局率先一步做的事前績(jī)效評(píng)估就是這把利刃上的刀鋒。

事前評(píng)估破冰

2012年，北京財(cái)政收入達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3314.9億元，而市本級(jí)財(cái)政支出就達(dá)1657.8億元。怎么把錢(qián)用在刀刃上，已成輿論焦點(diǎn)。

在這種背景下，北京市財(cái)政局的事前績(jī)效評(píng)估工作逐漸孕育成熟。在此之前，北京市財(cái)政局已經(jīng)在2004年進(jìn)行預(yù)算管理改革，開(kāi)始引入績(jī)效的理念，也就是事后績(jī)效評(píng)價(jià)，到了2006年正式推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。但是通過(guò)事后評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。因?yàn)槭潞罂?jī)效畢竟是本年度預(yù)算執(zhí)行完畢的工作，換句話，就是錢(qián)已經(jīng)花完了再去看效果。那么在結(jié)果應(yīng)用方面就會(huì)相對(duì)有些薄弱。雖然在推行整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，形成以績(jī)效目標(biāo)審核到中期績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控到績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用這樣一套機(jī)制，但是北京市財(cái)政局認(rèn)為這還不夠，他們一直在思考，要如何讓這種機(jī)制進(jìn)一步完善。

隨著績(jī)效工作的不斷深入，2010年北京市財(cái)政局決定從績(jī)效目標(biāo)的審核入手，把績(jī)效目標(biāo)的審核從形式化轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)化，把績(jī)效評(píng)價(jià)引入事前的環(huán)節(jié)。所以北京市財(cái)政局在審核績(jī)效目標(biāo)中引入某種機(jī)制，即事前評(píng)估，2012年改稱為事前績(jī)效評(píng)估。從全國(guó)省級(jí)財(cái)政的層面來(lái)看，北京市財(cái)政局是第一個(gè)嘗試把績(jī)效引到事前決策中來(lái)的實(shí)踐者。

如果要進(jìn)一步探究事前績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，不妨把它與投資評(píng)審和審計(jì)兩項(xiàng)工作內(nèi)容做個(gè)比較。首先與投資評(píng)審的區(qū)別，北京市財(cái)政局預(yù)算處副處長(zhǎng)王瑞超解釋道，事前績(jī)效評(píng)估和投資評(píng)審其實(shí)是財(cái)政部門(mén)進(jìn)行預(yù)算管理的兩種手段，但側(cè)重點(diǎn)不一樣。在預(yù)算編制之前，財(cái)政部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目的資金進(jìn)行評(píng)審，現(xiàn)在又增加了事前績(jī)效評(píng)估。事前評(píng)估的重點(diǎn)是評(píng)估項(xiàng)目該做不該做，是解決支持與否的問(wèn)題。而投資評(píng)審是解決資金支持多少的問(wèn)題，也可以說(shuō)是財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位“討價(jià)還價(jià)”手段。投資評(píng)審針對(duì)的是錢(qián)，而事前績(jī)效評(píng)估針對(duì)的是事；其次是事前績(jī)效評(píng)估與審計(jì)關(guān)系。審計(jì)工作的重點(diǎn)是檢查用款單位資金的合規(guī)與合法性。事前績(jī)效評(píng)估則關(guān)注的是預(yù)算單位的項(xiàng)目管理工作，讓項(xiàng)目資金最大的發(fā)揮效益。

從以上對(duì)比來(lái)看，預(yù)算單位在開(kāi)始接觸事前績(jī)效評(píng)估工作時(shí)候常常把它們混淆，質(zhì)疑與抵觸也隨之而來(lái)。為此，北京市財(cái)政局就開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作，打了艱苦的一仗。因?yàn)榫腿珖?guó)來(lái)看，其他地方還沒(méi)有嘗試去做這項(xiàng)工作，無(wú)處可以借鑒，所以北京市財(cái)政局既要在操作過(guò)程中體現(xiàn)出主動(dòng)性，又要在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中體現(xiàn)獨(dú)創(chuàng)性。

把主動(dòng)性和獨(dú)創(chuàng)性相結(jié)合，北京市財(cái)政局一方面主導(dǎo)開(kāi)展公共預(yù)算“事前績(jī)效評(píng)估”試點(diǎn)，探索政府資金使用科學(xué)、民主決策的新方式，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和績(jī)效管理專家作為“納稅人代表”分別從預(yù)算監(jiān)督、民主監(jiān)督和專業(yè)角度提出預(yù)算資金使用建議，體現(xiàn)了主動(dòng)性；另一方面，北京市財(cái)政局在對(duì)評(píng)估的方式和內(nèi)容進(jìn)行探索中，實(shí)施了預(yù)評(píng)估和正式評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目的相關(guān)性、預(yù)期績(jī)效的可實(shí)現(xiàn)性、實(shí)施方案的有效性、預(yù)期績(jī)效的可持續(xù)性和資金投入的可行性及風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，使得評(píng)估更加貼近預(yù)算績(jī)效管理，更加符合財(cái)政資金使用的規(guī)律，體現(xiàn)了獨(dú)創(chuàng)性。

事前績(jī)效評(píng)估解決了預(yù)算環(huán)節(jié)中的兩個(gè)問(wèn)題，并且成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是資金的決策環(huán)節(jié)。眾所周知，在預(yù)算資金決策的時(shí)候，基本是政府的內(nèi)部性操作，但是北京市財(cái)政局現(xiàn)在所做的是由納稅人說(shuō)了算，事前績(jī)效評(píng)估的核心就是讓納稅人參與到整個(gè)預(yù)算的決策中來(lái)；二是資金配置環(huán)節(jié)，即預(yù)算編制。預(yù)算難編，預(yù)算難平衡，這幾乎是所有財(cái)政局長(zhǎng)心中最大的痛。每個(gè)部門(mén)都想多分錢(qián)，每到年底預(yù)算編制時(shí)候，各個(gè)單位都為能夠分到更多的錢(qián)而競(jìng)相博弈。但是，如今事前績(jī)效評(píng)估工作把預(yù)算執(zhí)行中可以預(yù)見(jiàn)性的一些問(wèn)題提早凸顯出來(lái)，在預(yù)算編制之前就成功的做了把控。

在北京市財(cái)政局績(jī)效考評(píng)中心的辦公室，桌上放著一摞《項(xiàng)目支出事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，記者隨手拿了一本《評(píng)估報(bào)告》翻開(kāi)看，90多頁(yè)的《報(bào)告》把項(xiàng)目概況，評(píng)估方式，查閱資料，專家咨詢，實(shí)地調(diào)研等等具體事項(xiàng)一一進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，最后在評(píng)估結(jié)果中闡明，因?yàn)榇隧?xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)不合理，方案設(shè)計(jì)系統(tǒng)性不強(qiáng)等原因給了“不予支持”的結(jié)果。北京市財(cái)政局績(jī)效考評(píng)中心副主任王罡告訴記者：“這是專家和人大代表評(píng)估的結(jié)果，專家和人大代表提出的質(zhì)疑讓預(yù)算單位心服口服，承認(rèn)自己準(zhǔn)備的不夠充分。另外最明顯的是，有的預(yù)算單位知道由于自身的原因，在事前評(píng)估環(huán)節(jié)根本過(guò)不去，便主動(dòng)和財(cái)政局申請(qǐng)取消明年的項(xiàng)目預(yù)算?！?/p>

把事前績(jī)效評(píng)估比作預(yù)算管理革命的刀鋒實(shí)不為過(guò)。事前績(jī)效評(píng)估實(shí)施以來(lái)，為北京市的錢(qián)袋子省下了不少不該花的錢(qián)，確保將有限的資金投入到更加需要的地方去。

四大突破

北京市財(cái)政人憑借積累多年的經(jīng)驗(yàn)，默默地把預(yù)算績(jī)效管理工作不斷推進(jìn)，完成了一個(gè)又一個(gè)的突破。他們以點(diǎn)帶面，橫縱兼顧，為的是讓績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理體系，反過(guò)來(lái)，又用網(wǎng)格化管理體系來(lái)成就預(yù)算績(jī)效管理工作的四個(gè)突破。

突破一，專家全過(guò)程參與。北京市財(cái)政局在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效工作伊始，實(shí)行的就是第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)估主體多元化是保證公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)有效性的基本原則，為了提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力、民主性和科學(xué)性，北京市財(cái)政局委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和組織參與到市級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中來(lái)。在工作程序上，通過(guò)項(xiàng)目單位和主管部門(mén)自評(píng)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研評(píng)價(jià)和專家評(píng)價(jià)會(huì)綜合評(píng)價(jià)等程序，采用抽樣調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘察等方法，加強(qiáng)對(duì)反映“績(jī)效”資料的收集和核實(shí)，擴(kuò)展對(duì)資金使用利益相關(guān)者的訪談和滿意度調(diào)查，最終由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)綜合認(rèn)定項(xiàng)目資金的評(píng)價(jià)得分及績(jī)效等級(jí)。為了確保第三方評(píng)價(jià)的工作質(zhì)量，北京市財(cái)政局制定印發(fā)了《參與北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》和《參與北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)考核辦法》，加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與人員的培訓(xùn)和考核力度，切實(shí)掌握績(jī)效評(píng)價(jià)理論和實(shí)操知識(shí)，實(shí)行考試制度，合格方可參與工作，從根本上扭轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)“審計(jì)”傾向。運(yùn)用“公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇中介機(jī)構(gòu)、民主評(píng)價(jià)打分淘汰中介機(jī)構(gòu)”的方式，避免在使用中介機(jī)構(gòu)時(shí)的自由裁量。

突破二，預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋。目前，北京市財(cái)政局開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)，按照實(shí)施評(píng)價(jià)的主體分為財(cái)政部門(mén)開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)和部門(mén)自行組織的績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)部門(mén)自行評(píng)價(jià)工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，開(kāi)展財(cái)政再評(píng)價(jià)。財(cái)政組織評(píng)價(jià)和部門(mén)自行評(píng)價(jià)共同組成了北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)了市級(jí)預(yù)算部門(mén)的全覆蓋。并且在全覆蓋過(guò)程里，還涉及到“大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)”，實(shí)現(xiàn)市級(jí)11項(xiàng)大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)全覆蓋。

突破三，試點(diǎn)推進(jìn)部門(mén)整體支出綜合性評(píng)價(jià)。北京市財(cái)政局在評(píng)價(jià)對(duì)象上逐步由項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)拓展到涵蓋項(xiàng)目支出和基本支出的部門(mén)支出綜合性評(píng)價(jià)。要求各預(yù)算部門(mén)根據(jù)北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，制定科學(xué)、合理、可操作的年度部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)，細(xì)化形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)和可測(cè)量指標(biāo)，建立部門(mén)支出績(jī)效報(bào)告制度，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體的責(zé)任，提高部門(mén)預(yù)算資源使用的透明性。并形成了以部門(mén)決策、部門(mén)管理、部門(mén)績(jī)效為主體的四級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要的指標(biāo)有部門(mén)績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算決策程序、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、重點(diǎn)支出保障、績(jī)效管理、資產(chǎn)管理、三公經(jīng)費(fèi)、產(chǎn)出、效果和服務(wù)對(duì)象滿意度等。

記者之所以在此重著筆墨，是因?yàn)楸本┦胸?cái)政局做到對(duì)部門(mén)整體支出進(jìn)行預(yù)算績(jī)效實(shí)屬不易。據(jù)記者了解，在省級(jí)財(cái)政里面，能把財(cái)政績(jī)效的應(yīng)用范圍擴(kuò)大到部門(mén)資金上來(lái)的，北京市財(cái)政局還是首個(gè)，其他地方的績(jī)效范圍還只停留在專項(xiàng)資金層面。

突破四，閉環(huán)式循環(huán)。北京市財(cái)政局為了讓預(yù)算績(jī)效管理更加符合財(cái)政資金使用的規(guī)律，做到事前績(jī)效評(píng)估與事中績(jī)效監(jiān)督和事后績(jī)效評(píng)價(jià)有效銜接，形成全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)機(jī)制。

破解“固化利益”

要想把績(jī)效工作做好，必然受到部門(mén)間這種“固化利益”的掣肘，因此北京市財(cái)政局必須找到新方法，來(lái)推動(dòng)預(yù)算管理革命，這是做好預(yù)算績(jī)效工作的前提。

首先建立人大代表、政協(xié)委員參與機(jī)制。北京市財(cái)政局邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與事前績(jī)效評(píng)估，有力地推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程。北京市財(cái)政局績(jī)效考評(píng)中心的工作人員告訴記者，以前在北京市召開(kāi)人民代表大會(huì)時(shí)，雖然市人大代表要審核下一年的預(yù)算草案，但實(shí)際上人大代表對(duì)項(xiàng)目的具體內(nèi)容并不十分清楚。

為此，北京市財(cái)政局實(shí)現(xiàn)了北京市人大提出的預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督。從覆蓋事后績(jī)效評(píng)價(jià)，逐漸推廣到覆蓋事前績(jī)效評(píng)估。并且每個(gè)項(xiàng)目的資料查閱、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和專題質(zhì)詢，都要至少有一位市人大代表和一位政協(xié)委員在場(chǎng)。以便在評(píng)價(jià)過(guò)程中讓他們能對(duì)部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算的預(yù)期績(jī)效，有更深層次的認(rèn)識(shí)、分析和判斷。在評(píng)估報(bào)告中，市人大代表和政協(xié)委員的意見(jiàn)單獨(dú)列示，以區(qū)別于其他參與事前評(píng)估的專家。

最重要的是，每年北京市在“兩會(huì)”召開(kāi)前，試點(diǎn)部門(mén)要把整體支出的績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)都要填報(bào)清楚，在北京市人代會(huì)期間，財(cái)政局負(fù)責(zé)把這些績(jī)效目標(biāo)上傳到北京市人大專門(mén)的網(wǎng)站上。從網(wǎng)站上，市人大代表可以瀏覽到部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，部門(mén)預(yù)算，以及三公經(jīng)費(fèi)等等，這些作為市人大代表在市人大會(huì)議期間參閱資料的一部分。

把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)市人大代表公開(kāi)，讓部門(mén)不敢隨便花“納稅人”的錢(qián)，否則自己會(huì)被老百姓的唾液給淹死。這對(duì)政府的預(yù)算管理起到客觀監(jiān)督的作用，初步實(shí)現(xiàn)了“陽(yáng)光政府”的職能。同時(shí)，在推動(dòng)預(yù)算績(jī)效工作的時(shí)候還會(huì)減少了一部分的部門(mén)阻力，倒逼預(yù)算部門(mén)重視資金績(jī)效工作，從而推動(dòng)了預(yù)算管理革命。

其次就是讓財(cái)政處理好同職能部門(mén)的關(guān)系，從思維上進(jìn)行“突破”。為什么其他省級(jí)財(cái)政的部門(mén)整體支出績(jī)效停滯不前，而北京市財(cái)政卻把這根“硬骨頭”啃下來(lái)了？北京市財(cái)政績(jī)效考評(píng)中心的相關(guān)人員的一句話解答了記者的這個(gè)疑問(wèn)，他們不是用行政手段去制約預(yù)算單位的發(fā)展，而是用績(jī)效管理為手段來(lái)為預(yù)算單位服務(wù)。更明確的講，北京財(cái)政績(jī)效工作的目的不是為了去核減預(yù)算單位項(xiàng)目，而是要讓他們的預(yù)算更加完善。尤其在事前績(jī)效評(píng)估方面，北京市財(cái)政局的工作思路就是“上層次，促服務(wù)”。預(yù)算單位每做一個(gè)項(xiàng)目績(jī)效時(shí)，財(cái)政局的工作人員都要同專家一起，為其項(xiàng)目的申報(bào)，預(yù)算如何細(xì)化，如何完善資料等等提出合理建議。

從采訪中記者得知，經(jīng)過(guò)北京市財(cái)政局工作人員的努力，現(xiàn)在的預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績(jī)效工作不僅不排斥，還主動(dòng)去了解預(yù)算績(jī)效政策和辦法，請(qǐng)專家給他們做培訓(xùn)，幫他們梳理績(jī)效目標(biāo)，建立指標(biāo)體系。因?yàn)轭A(yù)算單位明白預(yù)算績(jī)效工作是在幫助他們完善管理，讓他們的資金發(fā)揮更大的效益。

正是這種北京財(cái)政人的主動(dòng)性，才推動(dòng)了預(yù)算績(jī)效工作的進(jìn)一步深化，讓其真正成為預(yù)算管理革命的利刃。