地方稅體系未來式

中國現(xiàn)行分稅制存在地方稅體系不完整、轉(zhuǎn)移支付資金配置效率低、強化粗放式經(jīng)濟增長等問題，因此，分稅制改革的核心在于完善地方稅體系，而中國地方稅的主體征稅環(huán)節(jié)應從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向消費環(huán)節(jié)，這需要實行以開征零售稅為核心的分稅制改革。同時，考慮到稅制改革的復雜性，本文提出了改變增值稅分享比例的替代方案。

消費稅不宜作為地方稅

從理論上講，消費稅分為選擇性消費稅和一般性消費稅，前者選擇某些特定商品征稅，如煙酒、奢侈品、燃油等，后者是對大部分消費商品征稅，如超市買的商品。兩者區(qū)別是：前者體現(xiàn)調(diào)節(jié)功能，后者體現(xiàn)籌集財政收入功能；前者適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，后者適合在零售環(huán)節(jié)征收；前者適用多檔稅率，后者適用統(tǒng)一稅率；前者適合作為中央稅，后者適合作為地方稅。因此兩者看似接近，實則差異極大。

我國的消費稅是典型的選擇性消費稅，根據(jù)以上分析，它不宜作為地方稅。主要有如下理由：

首先，消費稅歸為地方稅后，它與地方政府財政收入密切相關(guān)，將激勵地方政府采取措施刺激當?shù)厣莩奁废M，這與開征消費稅來調(diào)節(jié)消費行為的政策意圖相反。

其次，消費稅的適用稅率很高，將之作為地方稅易導致橫向稅收競爭。例如如果不同地區(qū)商品的實際執(zhí)行稅率有差異，將刺激消費者在低稅率地區(qū)購物，而在高稅率地區(qū)消費。地方政府不會不明白其中利害，極可能通過實際執(zhí)行低稅率來吸引稅源，引發(fā)橫向惡性稅收競爭。

第三，消費稅的適用稅率高，導致商品出廠價與零售價差異很大，逃稅產(chǎn)生的收益很大，改在零售環(huán)節(jié)課征將刺激廠家銷售采用直銷模式，在電子商務發(fā)展較快背景下，此模式將會刺激更多逃稅行為的產(chǎn)生。

第四，消費稅的征稅范圍集中在有限的商品上，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的成本很低，將之做為中央稅不會產(chǎn)生對地方政府的負向激勵，如果改為零售環(huán)節(jié)課征，無疑將大大增加征管成本。

第五，我國消費稅與增值稅并行征收，這在出廠環(huán)節(jié)征消費稅問題不大，但是如果改在零售環(huán)節(jié)課征，大量未納入增值稅發(fā)票管理的小規(guī)模納稅人，一樣難以納入消費稅管理范圍，這將刺激小商戶通過不繳消費稅并低價銷售消費品來賺取利潤。

最后，即使將消費稅歸為地方稅，仍不足以起到替代營業(yè)稅的作用。我國2012年營業(yè)稅占稅收總收入的比重為15.6%，而國內(nèi)消費稅占稅收總收入比重為7.8%，僅占營業(yè)稅一半左右。

所以，將現(xiàn)行消費稅變?yōu)榈胤蕉悾猩阅苎a充地方財力的作用。但是卻不應該因為“營改增”導致地方政府財力缺口問題，倉促將消費稅改為零售環(huán)節(jié)課征。

可行性方案

在堅持基本滿足財政經(jīng)常性支出需要、有益于經(jīng)濟良性運行、規(guī)范稅收秩序三個原則前提下，當前地方稅體系建設可采用兩套較為可行的方案。

第一套方案：

零售稅+個人所得稅+房產(chǎn)稅

第一，開征零售稅。當前增值稅擴圍改革加劇了地方稅體系調(diào)整的緊迫性，完善地方稅收體系的一個重要方面是確立地方稅的主體稅種。根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和當前的稅制結(jié)構(gòu)，借鑒整合性增值稅（VIVAT）模式基礎上，開征零售稅。改革方案的具體設想是：在商品進入銷售環(huán)節(jié)之前，征收增值稅并全額作為中央稅；在商品進入銷售環(huán)節(jié)之后，取消增值稅，按商品價格的5%征收零售稅，并將零售稅全額作為地方稅。這種做法有三點好處，一是在銷售環(huán)節(jié)之前的增值稅全額作為中央稅，地方政府就不會為了吸引稅源而盲目推動擴大工業(yè)投資；二是地區(qū)財力差距會縮?。蝗谴偈沟胤秸畧?zhí)政理念從為生產(chǎn)者服務到為消費者（轄區(qū)居民）服務轉(zhuǎn)變。考慮到在民眾不了解內(nèi)情情況下，開征新稅易引發(fā)過多的抵制，可以不取零售稅之名而取其實，即改革營業(yè)稅的稅制設計使之變?yōu)閷嵸|(zhì)的零售稅，或者取消營業(yè)稅之名而代之以零售稅。

第二，下調(diào)增值稅標準稅率。開征零售稅后，勢必加重納稅人負擔，對此，應將增值稅稅率由17%降為13%左右。這樣會減輕納稅人負擔，也抑制地方政府刺激工業(yè)規(guī)模擴張的沖動。

第三，個人所得稅改為地方稅。即使開征零售稅，地方財力仍存在較大的缺口，對此，可將個人所得稅全額作為地方稅。眾所周知，個人所得稅的改革方向是從分類征收向綜合與分類征收轉(zhuǎn)變，但是考慮到目前分類個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配功能弱、對經(jīng)濟穩(wěn)定影響小的特點，將個人所得稅作為地方稅并無不妥之處。即使未來個人所得稅進行綜合與分類相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在中國特色的戶籍制度背景下，個人所得稅納稅人仍可以通過與戶籍掛鉤由地方政府來征收。進而言之，個人所得稅是作為中央稅還是地方稅，還要考慮到個人收入信息收集和稅務局征收激勵問題，即使將個人所得稅作為中央稅，其征管機構(gòu)仍歸屬納稅人所在地的國稅局，其信息收集成本未見得低于地稅局，但是對國稅局的征收激勵卻會低于地稅局。

第四，對居民住宅開征房產(chǎn)稅。針對居民房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅并作為地方稅是大勢所趨，但是房產(chǎn)稅的開征涉及民眾切身利益，社會影響較大。要想讓房產(chǎn)稅落地生根，開征房產(chǎn)稅應堅持三個原則：一是先采用低稅率和較大免征范圍的政策組合，納稅人局限在少數(shù)房產(chǎn)較多群體；二是嚴格遵循稅收法定主義原則，稅改方案理應付諸民眾討論，充分吸納民意，稅基和稅率的確定，必須由人大制定條款或經(jīng)人大常委會審議；三是開征房產(chǎn)稅要與地方財政預算制度改革聯(lián)系起來，重點在促進財政預算的公開透明，并加強財政預算執(zhí)行的監(jiān)督。這樣，在民眾的廣泛參與下，針對居民住宅開征房產(chǎn)稅才能取得全民共識。

此外，還要對營業(yè)稅作進一步改革。目前營業(yè)稅中銷售不動產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收歸為地方政府所有，這激勵地方政府刺激房地產(chǎn)市場投資擴張，并努力使得房地產(chǎn)價格保持在高位。為促使商品房市場回歸市場本位，應將營業(yè)稅中銷售不動產(chǎn)和建筑業(yè)稅收作為中央稅。

第二套方案：

增值稅分成+個人所得稅+房產(chǎn)稅

考慮到圍繞地方稅體系重構(gòu)而進行的稅制改革會遇到較大阻力，本文提出第二套地方稅體系建設方案，營業(yè)稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅三稅種的改革與第一套方案一樣，只是增值稅改革方案有所不同。此方案的增值稅的改革主要體現(xiàn)在分成規(guī)則上，包括兩個方面：第一，分成比例變化——將原先中央與地方關(guān)于增值稅的75：25的分成比例改為60：40，但增值稅收入先匯總到國庫后，中央政府統(tǒng)一調(diào)配，總計要拿出40%部分劃歸地方政府；第二，分成依據(jù)變化——地方政府取得增值稅的分享收入不是依據(jù)當?shù)貙崿F(xiàn)的增值稅收入，而是依據(jù)當?shù)厣鐣M品總額占全國社會消費品的比例來確定。之所以采用這種方案，是因為現(xiàn)行分稅制方案是地方政府分享的增值稅依賴當?shù)貙崿F(xiàn)的增值稅，而增值稅稅源集中在工業(yè)部門，工業(yè)產(chǎn)能擴張有利于地方政府稅收增長，在機制設計上促使地方政府推動工業(yè)投資擴張，容易推動全國性產(chǎn)能過剩，且不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。改變增值稅分享辦法的主要意圖是改變對地方政府的激勵機制，這樣可以促使地方政府完善消費設施，降低對工業(yè)投資的強依賴。

當然，以上兩套方案均是抓住地方稅體系重點部分進行改革，其他地方稅種改革的緊迫性不那么強，但仍須逐步完善。改革的方向一是歸并或取消部分地方稅種，使地方稅體系簡化，二是完善具體稅種，如資源稅中煤炭稅目改為從價征稅，以及耕地占用稅、土地增值稅、城市維護建設稅等稅種的改革。

地方稅體系重構(gòu)的關(guān)鍵是開征零售稅或改變增值稅分成規(guī)則，改革營業(yè)稅和房產(chǎn)稅，改變個人所得稅的歸屬。另外，需說明的是，每個稅種都會存在扭曲作用。在絕大多數(shù)情況下，稅制改革不是“兩利相權(quán)取其重”的選擇，而是“兩害相權(quán)取其輕”的選擇。在綜合考量中國當前經(jīng)濟社會條件的情況下提出的地方稅體系重構(gòu)方案，不應該也不可能是稅制建設的終極目標。從稅制結(jié)構(gòu)變動的內(nèi)在邏輯看，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負，增加最終分配環(huán)節(jié)的稅收是稅制改革的大方向。如果過于倚重商品稅，就會加劇商品稅對居民消費的抑制作用，也不利于縮小居民收入差距，并且在全球化時代跨境購物越來越多情況下，商品稅稅率高會引發(fā)稅收流失國外。

長遠看，個人所得稅和房產(chǎn)稅是成長性較好的稅種，通過不斷完善這兩個稅種，并順勢調(diào)低商品稅稅率，我國稅制結(jié)構(gòu)勢必會降低對商品稅的依賴，商品稅對中央政府和地方政府的財政影響也會隨之減弱，稅制結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。但是在當前，改革稅制、調(diào)整政府間稅收分配關(guān)系已迫在眉睫，除了重點在商品稅上做文章外，難有其他更合理的選項。

（作者供職于中國財政金融政策研究中心，中國人民大學財政金融學院）