晚清民國地方債

近日，審計署公布了中國政府的負債情況，截至2013 年6 月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，其中地方政府負有償還責任的債務108859.17億元。

地方債總規(guī)模比起此前人們的猜測，少了許多，看來地方債務危機還不是人們想象中的那么嚴重。中國地方債的根本問題不在于規(guī)模，而在于借債的方式。

說到地方政府的債務，也可以回頭看看晚清民國的地方債，了解一下地方債是如何從無到有發(fā)展起來的，其得失成敗的經驗和教訓，也可以作為今天的參考借鑒。

太平天國內亂，尤其甲午戰(zhàn)爭后，軍費與賠款支出甚巨，滿清財政吃緊，朝廷不得不放下身段，大肆舉借外債。從高高在上的朝廷的角度考慮，借外債是可以接受的。因為到那時候，大清已經大體上接受了列國與大清平等的現實，向平等的列國借錢不丟人；但是，朝廷向自己的臣民舉借內債，仍然有觀念上的障礙。堂堂官府怎么向自己治下的老百姓借錢呢？

清末新政時期，兩廣總督岑春煊就提出“息借民款”而不是強迫要老百姓捐納，報效。而擔任直隸總督的袁世凱，則真的舉借內債，成為中國歷史第一個搞地方債的地方大員。

袁世凱擔任直隸總督時，與1905年舉借直隸公債。他自以為以其呼風喚雨的個人魅力，應該“一呼而集”，但根本沒有借到原打算480萬兩的數額。借不到怎么辦呢？第一就是老套路，向各縣攤派強借，第二是偷偷地向日本借款，終于把他需要的數額完成了。他得到了他打算的480萬兩的借款，大肆宣揚，成為他的顯赫政績，引起眾多的贊頌和效仿。

但袁世凱的公債受到梁啟超的嘲笑，梁啟超把袁世凱公債揶揄為“袁世凱式公債”。梁啟超認為，袁世凱的直隸公債不合世界公債的慣例。第一，世界上對內發(fā)行的公債都以政府信用做擔保，不必另設擔保財源，但袁世凱的公債則指定以鹽利等做擔保。這倒也不是由于袁世凱的糊涂，實在是因為滿清政府信用不彰，老百姓并不信任，袁世凱只有另設擔保財源，方可取信于民。這是不得已的舉措。此后民國時期的公債，都有財源擔保，屬于中國特色的公債。第二，對于監(jiān)督問題，袁世凱的公債條件申明，持債票5萬兩以上者，準其每年十二月初一日赴官錢總局調查存付之作保項款，或約各票主湊成5萬兩公舉一人前往調查。這一條也受到梁啟超的嘲笑，認為根本無法監(jiān)督制約。

雖然袁世凱式公債受人詬病，但它開啟了中國地方政府舉債的先河。地方政府舉債一時成為時尚，各地趨之若鶩。到了民國，地方政府舉債已經成為彌補財政收入不足的重要手段了。其中有得有失，結果不可一概而論。

按照世界公債的慣例，公債籌集的資金主要用于基本建設或戰(zhàn)爭支出。政府經常性支出，應該以稅收保證而不能借款方式籌集。北洋政府時期浙江省的地方公債，突出的問題是以臨時性的借款應付經常性的支出，犯了公債的大忌。在稅收等收入無法保證的情況下，長期以借款方式應付經常性支出，當然只能窮于應付，寅吃卯糧。

南京政府建立后，浙江省仍然通過發(fā)行公債籌集資金。1934年，浙江省地方負債達7850萬元，約等于五年多全省稅收的總和。當時各種捐稅已經完全指充公債或借款抵押品，每年省地方收入可以支配用作普通政費的只有200萬元左右，省庫存只有80余萬元。財政危機一觸即發(fā)。政府決定統(tǒng)一整理省債。所謂整理，無非是將所有公債借款，分別歸類，延長償還期限，減輕利率，還債基金統(tǒng)一撥付。這樣可以騰出部分收入，以供普通政費之用。這實際上是一種債務違約，損及債權人的利益。

時任財政廳長程遠帆有所忌憚，不敢將計劃提出。當時正值國民政府財政部統(tǒng)一整理中央公債，程遠帆遂援引中央政策，建議省政府向財政部請求核準。財政部長孔祥熙拒絕批準。程遠帆以他的財政廳長能否當下去完全在此一舉，纏住孔祥熙不放，一面向國民黨中央的浙籍要人活動，請求協(xié)助。并分頭向金融界巨頭多方疏通，表示此次公債萬一整理不成，勢將造成停付本息。這實際上是以拒絕償還相威脅了。各行莊權衡利害，只好勉強同意。在商得債權人同意的條件下，獲得國民政府財政部的允許。此次整理公債，使浙江省財政度過嚴重危機，轉危為安，但卻犧牲了債權人的一部分利益。當然，如果債權人拒絕同意整理，可能真的面臨停付本息的后果，損失將會更大。

事實上，民國時期的地方債中，也并非都像浙江省這樣險象環(huán)生，上海的公債發(fā)行就有驕人的業(yè)績。

晚清、北洋政府和國民政府時期，上海分別發(fā)行過三次公債，總起來是發(fā)行過九次公債。上海的公債主要用于市政建設，而不是彌補地方財政赤字以及地方軍政費用。這是上海公債與其他地方債非常大的區(qū)別。近代上海公債的用途，除了1910年和1912年發(fā)行的公債主要用于政費支出外，其余7次都用于支持城市的基礎設施建設，恢復戰(zhàn)爭破壞的公共工程如道路、橋梁、公眾體育場、博物院、圖書館、醫(yī)院和屠宰場等。這屬于典型的建設公債。

上海地方債的發(fā)行額度適當，擔保確實，債信良好。如1934年市政公債，不僅委托國債基金管理委員會代為保管基金，而且還以上海市財政局局長、工務局局長、教育局局長、國債基金保管委員、承銷人代表、市臨時參議員、上海市銀行業(yè)同業(yè)公會代表組成監(jiān)督委員會，并以財政局局長為主席委員，監(jiān)督公債的用途。此次公債認購十分活躍，本來預定發(fā)行350萬元，但發(fā)行的第一天，從上午十點到中午十二點的兩個小時中，認購數即達到2000余萬元，最終認購數超過定額6倍之多，為歷來公債發(fā)行所罕見，創(chuàng)中國證券界紀錄。

上海市政公債佳績，實際上主要來自外商發(fā)行和掛牌上市這個因素。這雖然讓國人尷尬，但畢竟西方人從事公債業(yè)務已有數百年歷史，積累了相當的經驗，有一套行之有效的辦法。這是初涉公債市場的華商所不具備的。

上海市政債多是外商承辦。當時中央政府的公債主要在上海發(fā)行，華商銀錢業(yè)全力承銷中央公債，已經無力承銷地方公債；再加上中央公債債信不佳，華商對于地方債更是缺乏信心，無心介入。上海市政公債無奈只好選擇外商安利洋行。這種無奈反而成全了上海市政債的佳績。當時內債由外商承銷十分罕見，上海由外商承銷公債，開創(chuàng)了利用外資的一種新形式，而且維護了市政公債的債信。

上海地方公債雖然仍屬折扣發(fā)行，但其折扣的比例同中央政府公債的比例相比并不算大，都在八折以上，以較低的貼現率實現了相當不錯的發(fā)行成效。

中國地方政府正式舉債，到現在也已經有一百來年的歷史。地方公債，一方面給地方基本建設提供資金，造福地方人民。另一方面，有些地方政府也以借債維持經常性支出，債務成為無源之水，不斷積累，終于造成債務失控，危害地方。

從歷史上看，地方債務不是不能有，關鍵是如何規(guī)范，透明，負責，可監(jiān)督。晚清民國的地方債的探索，對于規(guī)范今天的地方債，有一定的借鑒意義。

（作者系財經評論員）