城鎮(zhèn)化需要建立多元成本分擔(dān)機(jī)制

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對(duì)城鎮(zhèn)化工作進(jìn)行了具體部署。

就新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，如何處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資渠道等問(wèn)題，本刊記者專(zhuān)訪了全國(guó)人大常委、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員，民建中央副主席辜勝阻教授。

《新理財(cái)》：十八屆三中全會(huì)決定中提出發(fā)揮“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，意味著在資源配置上，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，那么，請(qǐng)問(wèn)在新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中，地方政府該如何扮演好自己的角色？

辜勝阻：此次三中全會(huì)最大的理論突破是重新定位市場(chǎng)的功能。重新塑造政府與市場(chǎng)關(guān)系，關(guān)鍵是要構(gòu)建“市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的發(fā)展模式。

我們今年以來(lái)，先后赴湖北、河北、山東、廣東、浙江等10多個(gè)省市進(jìn)行了調(diào)研。在此基礎(chǔ)上我們給高層提出建議，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中要堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的模式，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化僅靠市場(chǎng)“無(wú)形之手”可能產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。政府“有形之手”應(yīng)該做什么，根據(jù)三中全會(huì)精神，我認(rèn)為：政府應(yīng)在規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理六個(gè)方面有所作為。例如：當(dāng)前空氣污染和水污染等問(wèn)題，農(nóng)民工的公共服務(wù)問(wèn)題，這些問(wèn)題僅靠市場(chǎng)很難解決，政府不能缺位，也不能越位。我認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化需要市場(chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”的兩手配合。但防止政府“閑不住的手”過(guò)度干預(yù)把好經(jīng)念歪。

《新理財(cái)》：您曾多次提到，城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)高成本的改革?，F(xiàn)在很多機(jī)構(gòu)測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民工變成市民所需要的投入是10萬(wàn)。您認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)該構(gòu)建什么樣的成本分擔(dān)機(jī)制？

辜勝阻：市民化確實(shí)是一項(xiàng)高成本的改革。城鎮(zhèn)化建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是放大了的公共福利事業(yè)，這樣不僅導(dǎo)致現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不能滿(mǎn)足人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且政府財(cái)政也不堪重負(fù)。因此，必須貫徹十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用，建立包括中央政府和地方政府在內(nèi)的政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，多渠道分擔(dān)市民化的改革成本。

首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔(dān)辦法，深化財(cái)稅體制改革，努力使地方財(cái)力與事權(quán)相匹配。中央政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)提升地方政府公共服務(wù)能力的支持力度，并承擔(dān)農(nóng)民工市民化的特殊性支出。要設(shè)計(jì)和推進(jìn)相關(guān)稅收制度改革，推進(jìn)房產(chǎn)稅制的改革，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源，提高地方政府承擔(dān)市民化的能力。調(diào)整共享稅的分成比例，適當(dāng)增加地方的分成比例，確保地方不因稅制調(diào)整（主要是“營(yíng)改增”）而使財(cái)力受到影響。

其次，要完善政府、企業(yè)以及個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。地方政府要逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財(cái)政支出中的比例，集中解決教育、醫(yī)療、社會(huì)保障及保障房等基本公共服務(wù)支出問(wèn)題。財(cái)政支持城鎮(zhèn)化要變充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)民間資本和企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)投資。通過(guò)公共私營(yíng)合作制、提供稅收減免等方式吸引民間資本和企業(yè)共同參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供。鼓勵(lì)企業(yè)順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，提高農(nóng)民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會(huì)保險(xiǎn)以及分擔(dān)保障房的部分成本支出。要推進(jìn)金融改革特別是農(nóng)地金融的改革，讓農(nóng)民通過(guò)土地使用權(quán)抵押融資實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)和置業(yè)，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。例如，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，重慶每個(gè)農(nóng)民工市民化的成本是10萬(wàn)，當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、個(gè)人各承擔(dān)三分之一。廣東東莞是外來(lái)人口大市，80%人口是外來(lái)人口，大量民工子女在民辦學(xué)校上學(xué)，政府通過(guò)對(duì)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校給予補(bǔ)貼，共同分擔(dān)義務(wù)教育的辦學(xué)成本，從而有效地提高義務(wù)教育服務(wù)的供給。

《新理財(cái)》：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)涉及到諸多深層次的與之配套的系列制度改革，包括戶(hù)籍改革、房地產(chǎn)管理方式的變革等等。請(qǐng)問(wèn)您城鎮(zhèn)化改革推進(jìn)中的最難的問(wèn)題是什么，如何破題？

辜勝阻：新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及土地制度改革、公共服務(wù)體制改革、城市投融資體制改革、戶(hù)籍制度和人口管理制度改革、房地產(chǎn)管理改革、財(cái)稅體制改革等多種改革的系統(tǒng)工程。新型城鎮(zhèn)化最核心的是人，最關(guān)鍵的是錢(qián)。

解決城鎮(zhèn)化的資金難題關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)民間資本的投資積極性。政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中要從九方面激發(fā)民間資本活力：一要引民間資本參與能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二要在服務(wù)業(yè)方面對(duì)內(nèi)向民間資本擴(kuò)大開(kāi)放，推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展；三要推進(jìn)政府向民企購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)向常住人口全覆蓋；四要鼓勵(lì)民間資本參與房地產(chǎn)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；五要在智慧城市與綠色發(fā)展方面激活民間投資；六要讓民營(yíng)科技企業(yè)推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)；七要鼓勵(lì)民間資本參與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；八要鼓勵(lì)民間資本參與農(nóng)村城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村社區(qū)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化；九要引導(dǎo)民間資本發(fā)展草根金融支持轉(zhuǎn)移人口草根創(chuàng)業(yè)。

《新理財(cái)》：十八屆三中全會(huì)提出健全城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，但是城鎮(zhèn)化是一個(gè)需要大量投入的過(guò)程，請(qǐng)問(wèn)您城鎮(zhèn)化如何做到科學(xué)規(guī)劃，從而避免重蹈過(guò)去那種搞大規(guī)模建設(shè)、破壞土地資源的粗放型城鎮(zhèn)化道路？

辜勝阻：城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，需防范五大誤區(qū)：一要防有城無(wú)市的過(guò)度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。二要防有速度無(wú)質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免地方一哄而起搞大躍進(jìn)，一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴(kuò)張，陷入“速度至上陷阱”。三要防城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政，避免過(guò)高地價(jià)推高房?jī)r(jià)、陷入“賣(mài)地財(cái)政陷阱”。四要防地方政府以地生財(cái)，消滅村莊，迫使農(nóng)民“被上樓”、農(nóng)村被城鎮(zhèn)化，陷入“掠奪式發(fā)展陷阱”。五要防特大都市“大城市病”，避免重物而輕人的城鎮(zhèn)化，陷高樓林立而居民幸福感下降、人口膨脹、環(huán)境惡化、資源粗放開(kāi)發(fā)陷阱。

城鎮(zhèn)建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，要一張藍(lán)圖干到底，不能一屆政府一張圖。我們的調(diào)研表明：城鎮(zhèn)化要因地制宜、因城而異，不同地區(qū)要有不同的發(fā)展模式。城鎮(zhèn)化不是越快越好。城鎮(zhèn)化率不是越高越好。城鎮(zhèn)化也不等于消滅村莊。城鎮(zhèn)化不等于攤大餅。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也不等于透支未來(lái)，城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。

《新理財(cái)》：我國(guó)的國(guó)情決定了新型城鎮(zhèn)化中肯定會(huì)有一定的中國(guó)特色，但是一味的強(qiáng)調(diào)中國(guó)化肯定也是不夠的。請(qǐng)問(wèn)，國(guó)外有哪些好的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)借鑒？又有哪些失敗的教訓(xùn)需要我們引以為戒？

辜勝阻：國(guó)外的城鎮(zhèn)化實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化不是越快越好。2011年，德國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有74%，美國(guó)只有80%多一點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率最高的是阿根廷，達(dá)到了92%。但是，像巴西、阿根廷等拉美國(guó)家由于過(guò)分追求城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，陷入“拉美化陷阱”長(zhǎng)期難以自拔。2000年，巴西的城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)超過(guò)了80%，但城市里存在大量貧民窟，里約貧民窟里居住的人口超過(guò)200萬(wàn)，貧民窟里槍支毒品泛濫，時(shí)常缺水?dāng)嚯?，所謂的廁所更是天方夜譚。治理貧民窟成為巴西申辦奧運(yùn)會(huì)的最大難題。阿根廷在100年前人均收入就達(dá)到了3000美金，成為中等收入國(guó)家，和當(dāng)時(shí)的美國(guó)一模一樣。但是美國(guó)經(jīng)過(guò)一百年的發(fā)展成為強(qiáng)國(guó)，阿根廷卻陷入了“中等收入陷阱”。

再看德國(guó)。德國(guó)一直以來(lái)是歐洲經(jīng)濟(jì)和均衡城鎮(zhèn)化的“優(yōu)等生”。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)有三點(diǎn)值得重視：一是均衡城鎮(zhèn)化。大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，城市之間“等值”，城鄉(xiāng)高度一體化，沒(méi)有“大城市病”；二是樓市管理有效。居民收入增長(zhǎng)大大快于房?jī)r(jià)上漲，無(wú)樓市泡沫；三是教育特別是職業(yè)教育支撐制造業(yè)大且強(qiáng)，城鎮(zhèn)化有堅(jiān)實(shí)產(chǎn)業(yè)支撐。德國(guó)的法蘭克福是逆城鎮(zhèn)化，上世紀(jì)90年代法蘭克福人口超過(guò)百萬(wàn)，現(xiàn)在僅70萬(wàn)人；而周邊20多個(gè)中小城市人口由一百萬(wàn)上升到五百萬(wàn)。周邊小城市房?jī)r(jià)相對(duì)較低且各家都有自己的花園，設(shè)施良好，使得在市中心工作的人們既能充分抓住金融中心提供的職業(yè)發(fā)展良機(jī)，同時(shí)又能享受到下班后與大自然親密接觸的放松生活。