打好民生支出這張牌

財政支出更多向民生傾斜，不是一句簡單的話，它的背后是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。在投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、難以為繼的今天，財政加大民生方面的支出，構(gòu)建完善的社會保障體系，進(jìn)而激活消費，不僅有利于應(yīng)對轉(zhuǎn)型期間的巨大困難，更有利于我國經(jīng)濟(jì)步入可持續(xù)發(fā)展的軌道。那么，民生支出的錢從哪里來？又如何保障投入的效果呢？

民生漸成財政支出重點

“財政支出本來大部分都是用于民生的。”中部某省財政廳一位主管績效的處長說道。這一說法得到財政部財政科學(xué)研究所研究員王澤彩的認(rèn)同。也就是說，民生方面的支出是財政支出的應(yīng)有之義。王澤彩認(rèn)為，這些年來人們生活水平的提升、平均壽命的提高與財政在民生方面的投入是分不開的，尤其是在減貧方面，財政資金做出了巨大貢獻(xiàn)，從1978年到2010年，參考國際扶貧標(biāo)準(zhǔn)，近半數(shù)中國人擺脫貧困，被世界銀行稱之為“迄今人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧”。

從財政部網(wǎng)站看，截至目前，今年各地用于民生方面的支出均占到財政支出的60%以上，多可超過80%。如今年1-8月，安徽全省民生支出累計完成2339億元，占全省財政支出總量的82.2%；西安市今年前三季度的民生支出占到一般預(yù)算支出的80.1%；新疆新源縣則將增支的81%用于民生支出。

從數(shù)據(jù)看，民生支出似乎已經(jīng)成為財政支出的重點。事實是否如此呢？看統(tǒng)計口徑。民生支出目前還沒有確定的概念，也沒有明確的界限，在王澤彩看來，現(xiàn)在對民生支出的分類，以直接與民生相關(guān)還是間接與民生相關(guān)為界。“從目前各地財政部門的文件看，統(tǒng)計的幾乎都是直接用于民生方面的支出。”

上述處長認(rèn)為，投入民生領(lǐng)域的資金，除了一般公共預(yù)算安排的資金，還要包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算里的投入。如在政府性基金中有教育費附加，土地出讓金里有用于土地整理、危房改造、廉租房建設(shè)等的資金。

“用于民生方面的支出占到財政總支出的多少，各個地方的統(tǒng)計口徑不同。”這位處長說，有些縣本級預(yù)算中，除了工資外，都投入到了民生領(lǐng)域，但可能沒有算上級的轉(zhuǎn)移支付。王澤彩也認(rèn)為，有些地方是算了四大預(yù)算體系中用于民生的總支出，再計算其所占一般公共預(yù)算的比例。如此一來，民生方面的支出比例就相當(dāng)高，甚至超過90%。

從2013年中央公共財政支出決算表看，當(dāng)年中央財政用在與民生直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支出合計15896.47億元，當(dāng)年中央本級和補助地方支出68491.68億元，占比為23%。再加上農(nóng)業(yè)水利、公共交通運輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)的支出，占比超過40%。

雖然政府一直在民生方面有投入，但從我國經(jīng)濟(jì)30多年的發(fā)展歷程來看，這并不是財政支出的重點。眾所周知，我國主要通過投資和出口來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是2003年以來，隨著房地產(chǎn)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，投資更是占據(jù)了絕對主導(dǎo)。

相應(yīng)的，“民生”一詞直到2006年才出現(xiàn)在政府工作報告中。2007年提出“著力促進(jìn)社會發(fā)展和解決民生問題”，“更加重視社會發(fā)展和改善民生”。當(dāng)年教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的支出僅占財政總支出的29.2%。2008年，民生問題首次在政府工作報告中單獨成章，教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、收入、住房等歸于民生議題下。但由于當(dāng)年次貸危機爆發(fā)，為保增長，中央政府推出“4萬億投資計劃”，投資再升溫。

政府主導(dǎo)的投資在推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也伴隨著巨大的風(fēng)險。除了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，因為缺乏完善的社會保障體系，教育、醫(yī)療、住房等支出由民眾承擔(dān)，抑制了民眾的消費欲望，導(dǎo)致消費需求增加乏力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。

本屆政府非常強調(diào)民生方面的投入，激活內(nèi)需，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。但在政績面前，要抑制地方政府的投資沖動，盤活存量資金，切實轉(zhuǎn)向民生，并非易事?！暗覀円嘈?，在支出上，存量會有調(diào)整，增量會向民生方面傾斜，結(jié)果就是，民生方面的盤子會越來越大?！蓖鯘刹蕪娬{(diào)道。

管好用于民生的錢

可以預(yù)見，民生領(lǐng)域的財政投入會越來越大，如何保證投入的持續(xù)化，并管好這些資金，充分發(fā)揮其效益呢？王澤彩認(rèn)為，在民生支出方面，法律、政策和制度上都已經(jīng)做了保障。

法律上，新《預(yù)算法》的執(zhí)行，保障了重點領(lǐng)域的投入會繼續(xù)加大。在依法理財、民主理財、科學(xué)理財這個大的指導(dǎo)思想下，用于農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會保障的投入會逐年增長，且高出一般性支出的平均增長幅度。

政策上，財政部正在進(jìn)行中期財政規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機制的研究，這將從強調(diào)年度收支平衡轉(zhuǎn)向跨年度平衡，不再注重年度赤字，而更關(guān)注財政政策和支出方向。也就是說，在農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、社會保障等方面，支出會向一些更為具體的領(lǐng)域加大。

制度上，財政部正在試點中期財政規(guī)劃，三年滾動預(yù)算編制已經(jīng)在中央部委和幾個省市啟動，明后年會有進(jìn)一步擴大。

王澤彩強調(diào)，這三者是財政支出向民生方面逐步增加的有效保障。但在投入績效方面，他表示很多工作亟需開展?！艾F(xiàn)在缺兩個規(guī)范的指標(biāo)體系：一是預(yù)算績效目標(biāo)或者預(yù)算績效指標(biāo)，二是預(yù)算績效指標(biāo)評價指標(biāo)。”王澤彩說，最終要制定分行業(yè)的預(yù)算績效指標(biāo)體系，進(jìn)而將績效理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果評估、反饋這一整套環(huán)節(jié)之中，改變當(dāng)前以事后執(zhí)行結(jié)果這一評價指標(biāo)為主的預(yù)算績效管理。據(jù)他透露，相關(guān)業(yè)務(wù)司局正在積極推進(jìn)這項工作。

而在中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所財政研究室主任楊志勇看來，績效評價只是財政系統(tǒng)內(nèi)部的考核和監(jiān)督，要做到客觀公正，還應(yīng)該引入獨立的第三方評估?！耙ＷC大量的公共財政資金真正進(jìn)入民生領(lǐng)域，必須公開透明?！睏钪居抡J(rèn)為，這是保證財政資金真正進(jìn)入民生領(lǐng)域、真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵?！爸灰簧婕皣覚C密，財政信息都應(yīng)該公開，有問題相關(guān)機構(gòu)要解答?！?/p>

“財政的錢是為政府履行職能做保障的，政府管理的水平?jīng)Q定了財政管理的績效?！鄙鲜鎏庨L表達(dá)了另一個觀點，“績效不能單拿財政部門說事?！?/p>

因此他認(rèn)為，“要想讓投入民生的錢真正起到作用，重要的是要做好規(guī)劃。在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，再來理清投入的方向和重點。這樣可能更有針對性、更有效果，管理也有章可循。”

在這位處長看來，在規(guī)劃的制定上，業(yè)務(wù)部門如教育、衛(wèi)生主管部門等的規(guī)劃要和財政相匹配，才能有財力保障，比如3年、5年中真正能夠用于教育、衛(wèi)生的財力有多少，才能銜接上。而現(xiàn)在不論是政府管理還是財政管理上，規(guī)劃都比較欠缺。3年規(guī)劃、5年規(guī)劃為業(yè)務(wù)部門所制定，然后上報發(fā)改委審批，審批通過后沒人落實，與預(yù)算掛鉤不緊密，最后也沒人追責(zé)。如此一來，資金的使用績效肯定不會高。

另外，他還提出，隨著民生方面的支出越來越大，有必要清晰地界定事權(quán)?！氨热缌x務(wù)教育，中央轉(zhuǎn)移支付里有安排，如教科書、困難學(xué)生補貼、營養(yǎng)餐等專項資金，也有一般性轉(zhuǎn)移支付，同時本級預(yù)算也有安排。但整體來看，劃分還不是很精確，應(yīng)該明確到底哪些是中央的，哪些是省里的，哪些是縣里的?！?/p>