莫以數(shù)據(jù)論民生

民生財(cái)政這個(gè)詞，大概興起于幾年前。

這個(gè)在財(cái)政領(lǐng)域“很老的新生詞匯”讓許多地方財(cái)政人很頭疼。由于長期沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)說法，用數(shù)據(jù)來判斷一個(gè)地方財(cái)政是否是民生財(cái)政，或者說地方財(cái)政在支出方面有多大比例應(yīng)用于民生，就成了一般情況下的判定標(biāo)準(zhǔn)。但還是由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)邊界，因此民生財(cái)政就逐漸變成了一個(gè)地方財(cái)政在宣傳時(shí)的“佐料”：有它沒它都一樣。在此筆者也并非想定義民生財(cái)政究竟是什么，僅僅是把現(xiàn)在已經(jīng)基本確定的和存有爭議的部分描述出來而已。

民生財(cái)政三表述

這是一個(gè)首要的定位問題：民生財(cái)政，是對財(cái)政支出方式的定位，還是對財(cái)政支出范圍的定位。雖然筆者詢問過的絕大多數(shù)地方財(cái)政人都表示，民生財(cái)政只是一種對新時(shí)期下財(cái)政支出方式要向民生民意傾斜的表現(xiàn)，但在討論如何體現(xiàn)一個(gè)地方財(cái)政支出符合民生財(cái)政要求時(shí)，所有人均表示，沒有數(shù)據(jù)，確實(shí)沒有說服力。

這也是民生財(cái)政從支出方式向支出范圍傾斜的起源。我們已經(jīng)習(xí)慣了以數(shù)據(jù)論英雄，離開了數(shù)據(jù)，我們也不知道還要用什么方式去體現(xiàn)我們的財(cái)政是民生財(cái)政。所以“我?。ㄊ小⒖h）財(cái)政民生支出占今年財(cái)政總體支出的XX%”實(shí)際上是不得已而為之。筆者咨詢了幾位長期從事財(cái)政宣傳及財(cái)政材料寫作的內(nèi)部人員，他們表示，在現(xiàn)階段內(nèi)，對于民生財(cái)政的表述主要有以下三種：

第一種是最為普遍的，上文提到的直接提出百分比的做法，但弊端在于統(tǒng)計(jì)口徑不一。除了傳統(tǒng)的“四大件”教育、衛(wèi)生、保障房和涉農(nóng)資金以外，交通算不算，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)算不算，公安消防算不算，甚至保運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)算不算，在不同的地區(qū)，甚至不同的時(shí)期都有不同的答案。

第二種是只提錢不提比例的做法。這種做法也較多，但對比一下當(dāng)年財(cái)政一般支出的話很容易“露餡”，所以一般表述為“某地新增XX億元用于民生支出（開支、建設(shè)）”，話題核心在于新增，不提總量，避免被追問。

第三種是分解式表述法，基本不提民生二字，而是將基本民生支出分解成項(xiàng)，只說數(shù)字，不談總量，也不談邊界。這種做法從實(shí)際數(shù)據(jù)應(yīng)用來說應(yīng)該是最“靠譜”的一種表述方法，但不只一個(gè)地方財(cái)政人表示，領(lǐng)導(dǎo)最不愿意的就是給他一堆數(shù)字，說也沒法說，宣傳也沒法宣傳，當(dāng)然這部分我們不去涉及了。

總而言之，民生財(cái)政所承載的，除了簡單的財(cái)政數(shù)據(jù)，也是財(cái)政支出方式甚至是財(cái)政思維的一次改革，其中甚至也夾雜著地方政府思維的一次轉(zhuǎn)變。

兩分法

民生財(cái)政其實(shí)是財(cái)政意志甚至是政府意志的一種體現(xiàn)。那么之所以民生財(cái)政看似無所不包，根源就在于地方財(cái)政定位的延續(xù)性和矛盾性。

這種矛盾是財(cái)政根本的矛盾。雖然保障和改善民生是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，但集中財(cái)力辦大事是財(cái)政分配的一個(gè)重要原則，也是體現(xiàn)財(cái)政管理水平的一把標(biāo)尺。而長期以來地方政府的好大喜功，和民生投入的碎片化、長期化、基礎(chǔ)化要求，使得地方政府很難把“集中財(cái)力”和“民生投入”畫上等號。而關(guān)于地方政績的一些要求，和長期以GDP為王、財(cái)政收入為王的現(xiàn)實(shí)情況，也讓無論是公共財(cái)政還是民生財(cái)政，都變成了一個(gè)把既定方針“塞”進(jìn)去的筐?；诖?，筆者將民生財(cái)政投入大體分為兩類，即基本民生投入與邊緣民生投入兩類。

基本民生投入的定義很簡單，凡是直接受益終端為一般百姓的，且目的是為了改善人民生活水平的，都應(yīng)屬于基本民生投入。具體例如前文所說的教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及涉農(nóng)資金等。但值得一提的是，除了傳統(tǒng)意義上的“定義性”支出，民生支出應(yīng)當(dāng)包含教育、醫(yī)療等預(yù)算部門的運(yùn)轉(zhuǎn)支出，但不應(yīng)包含保障預(yù)算部門三公經(jīng)費(fèi)等“非正?！敝С?。一些專家認(rèn)為這些投入是在為之前我們忽視民生投入而還債，這些投入才是真正的民生投入，這也是另外一種說法。

邊緣民生投入（支出），指的是那些間接和民生有關(guān)，或直接受益人是一般民眾，但同時(shí)也包含其他屬性的財(cái)政支出。例如基礎(chǔ)城市建設(shè)類，公共安全類、城市發(fā)展類（如老城區(qū)環(huán)境改造、重污染區(qū)恢復(fù)）等支出。這些支出在邏輯上和民生有關(guān)，但并不直接和一般民眾發(fā)生關(guān)系。一般來說，民眾所謂的民生財(cái)政邊界不明，很大程度上在于地方政府將這些邊緣民生投入列入到了民生財(cái)政支出中，造成地方財(cái)政民生支出比例虛高。其實(shí)也不過是一個(gè)計(jì)算方法上的問題。和當(dāng)初炒的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“中華民族復(fù)興進(jìn)度”異曲同工。

還民生財(cái)政本來面目

民生財(cái)政涉及的不僅僅是財(cái)政問題。

首先在于要解決地方政府“以數(shù)據(jù)論英雄”的做法，例如呼吁許久但一直未實(shí)現(xiàn)的地方GDP與官員政績脫鉤一樣，這些比例類數(shù)據(jù)也不應(yīng)作為地方官員政績的一環(huán)。一些專家指出，要將人民滿意度核算為地方官員政績，但從落地方式上來看，很難實(shí)現(xiàn)。

其次，從財(cái)政層面上來講，要將概念與方式分開。不僅是民生財(cái)政，之前的公共財(cái)政、信息化財(cái)政都存在過相同或相似的問題。民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)只是一個(gè)財(cái)政投入傾向問題，并非要必須論出一個(gè)多少高低，更不是要最終達(dá)到百分之百才算是最好。我們都知道，地方財(cái)政的發(fā)展必須經(jīng)過吃飯財(cái)政、建設(shè)財(cái)政、公共財(cái)政、民生財(cái)政等階段，前者均為后者的充分必要條件。近年來一些大部分甚至全部依靠轉(zhuǎn)移支付活著，吃飯尚且成問題，連基本財(cái)源都沒有的地方財(cái)政也宣稱當(dāng)?shù)刎?cái)政的民生投入達(dá)到了一個(gè)極高的比例，這就是缺乏基本的常識了。