“民生財(cái)政”這個(gè)筐

民生，既是每年全國(guó)“兩會(huì)”上代表委員們關(guān)心的熱詞，又是國(guó)家級(jí)重大政策文件里的高頻詞匯，反映到財(cái)政工作中，就是連年增長(zhǎng)的財(cái)政用于民生支出的數(shù)字。

然而，這個(gè)詞仿佛突然闖入我們的視線卻少有人說(shuō)得清楚，它與我們息息相關(guān)到什么程度。

在財(cái)政領(lǐng)域，隨著財(cái)政支出用于民生方面的實(shí)踐與探索，如今，在業(yè)內(nèi)逐漸流傳起“民生財(cái)政”這個(gè)看似專業(yè)的術(shù)語(yǔ)。

其實(shí)，“民生財(cái)政”這一說(shuō)法并沒(méi)有在最具權(quán)威的財(cái)政部門的官方文件中出現(xiàn)過(guò)，甚至貫穿記者采訪始終，也沒(méi)有尋訪到它的正式出處。機(jī)緣巧合，記者的一位采訪對(duì)象回憶，他應(yīng)該是“民生財(cái)政”一詞誕生的見(jiàn)證者。多年前，一則媒體報(bào)道參照當(dāng)年?yáng)|北某省公布的公共財(cái)政支出情況，測(cè)算出可以歸納為民生項(xiàng)目的支出在其中的比重超過(guò)一半，于是“民生財(cái)政”就此出現(xiàn)并被沿用至今。

邊界不明

沒(méi)有正式的概念，卻似乎并沒(méi)有影響各地財(cái)政部門對(duì)“民生財(cái)政”的理解，也正是因?yàn)槔斫獠煌?，各自?duì)民生財(cái)政的統(tǒng)計(jì)口徑和結(jié)果也千差萬(wàn)別。

據(jù)了解，財(cái)政民生支出被納入地方政府工作目標(biāo)任務(wù)考核范圍是從2011年開(kāi)始的，于是這一年公布的數(shù)據(jù)中，大部分省市集中在70%到80%，不過(guò)排名最后城市的這一數(shù)據(jù)僅為55%。對(duì)此，排名相對(duì)靠后的城市頗有微詞，認(rèn)為如果按照其他省市的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，他們也能得出70%以上的比例，但是民生支出這個(gè)“筐”不應(yīng)什么都往里裝。

此后，財(cái)政部將教育、科技、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備管理事務(wù)13個(gè)方面確定為財(cái)政民生支出統(tǒng)計(jì)范圍。

在記者采訪過(guò)程中，采訪對(duì)象對(duì)“民生財(cái)政”的理解基本形成了這樣的共識(shí)，即“民生財(cái)政”的中心詞在民生，如果說(shuō)清楚了什么是民生，也就能夠說(shuō)清楚何謂“民生財(cái)政”。

根據(jù)詞條解釋，現(xiàn)代意義上的民生概念有廣義和狹義之分。廣義上的民生概念是指，凡是同民生有關(guān)的，包括直接相關(guān)和間接相關(guān)的事情都屬于民生范圍內(nèi)的事情。這個(gè)概念的優(yōu)點(diǎn)是充分強(qiáng)調(diào)民生問(wèn)題的高度重要性和高度綜合性，但其明顯的不足在于，概念范圍太大。狹義上的民生概念主要是從社會(huì)層面上著眼的。從這個(gè)角度看，所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況，等等。

民生財(cái)政同樣有廣義與狹義之分，由財(cái)政部界定的統(tǒng)計(jì)范圍就可看出。

即便如此，據(jù)聞，在一次財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議上還是出現(xiàn)了“國(guó)防算不算民生”以及“國(guó)防是最大的民生”的討論，由此可見(jiàn)此間的分歧，就如同一千個(gè)人眼中有一千個(gè)哈姆雷特。而無(wú)處不在又邊界不明，就是這分歧的根源。

“民生財(cái)政，就是要通過(guò)財(cái)政杠桿，撬動(dòng)財(cái)政資源向與群眾利益聯(lián)系最密切的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域傾斜，最大限度解決好老百姓最現(xiàn)實(shí)、最迫切的衣、食、住、行、生、老、病等生活、生計(jì)難題，從而不斷提升老百姓的安全感、滿意度和幸福指數(shù)。說(shuō)白了，就是讓老百姓能夠獲得看得見(jiàn)、摸得著的實(shí)惠，把錢花在老百姓的心坎上。扎扎實(shí)實(shí)地把群眾最盼望的事情辦好，最關(guān)心的問(wèn)題解決好?！边@是山東省茌平縣財(cái)政局局長(zhǎng)張明對(duì)民生財(cái)政的理解。

“沒(méi)有準(zhǔn)確的口徑。每次統(tǒng)計(jì)財(cái)政對(duì)民生的投入都很糾結(jié)，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的定義和口徑。目前的做法是：按照公共預(yù)算科目，凡屬‘教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)’這些科目的支出都列入民生支出的范圍。實(shí)際上，照我理解，這樣的口徑是不盡準(zhǔn)確的，比如，公共安全科目，涉及群眾安全、社會(huì)穩(wěn)定的切實(shí)利益，也應(yīng)列入大口徑的民生范疇。但考慮到公共安全科目的支出大部分用于公安部門辦公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和工資等支出，因此都不統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。作為基層部門，我們也曾向省里反映，要求統(tǒng)一民生財(cái)政統(tǒng)計(jì)的口徑，但省里以上級(jí)并無(wú)明文規(guī)定為由，建議各地市按自己的口徑統(tǒng)計(jì)。這樣就導(dǎo)致了各地之間財(cái)政對(duì)民生投入無(wú)可比性。有的地市把土地出讓收入等用于基礎(chǔ)設(shè)施的投入也算在內(nèi)?！蔽阌怪M言，“民生財(cái)政”在不少地方的實(shí)踐中成了無(wú)所不包的“筐”，也成了部門逐利的“蛋糕”。上述中部地區(qū)某市財(cái)政局工作人員的口述即可佐證。

收與支

正如前文所言，即使民生財(cái)政概念界定不明，卻并沒(méi)有影響地方實(shí)踐的步伐。從各級(jí)財(cái)政部門公開(kāi)的財(cái)政收支情況可以看出，民生投入總量逐年提升，各項(xiàng)支出也呈逐年遞增優(yōu)化的趨勢(shì)，并且平均增幅高于一般預(yù)算支出增幅。

但是，一方面，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行的影響，面對(duì)并不寬裕的財(cái)政“錢袋子”，民生支出的這塊“蛋糕”還要越分越大；另一方面，財(cái)政支出不可能在短期內(nèi)高水平地滿足全部民生需求，也是不可回避的現(xiàn)實(shí)。面對(duì)兩大矛盾，財(cái)政部門要如何解決？保障和改善民生離不開(kāi)財(cái)政收支兩條線。

從收的方面看，山東省茌平縣強(qiáng)調(diào)，首先要全力保證收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，一是建立健全全區(qū)重點(diǎn)稅源監(jiān)控信息共享機(jī)制，適時(shí)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)形勢(shì)調(diào)研分析，動(dòng)態(tài)掌握全區(qū)經(jīng)濟(jì)稅源變化和相關(guān)財(cái)政資金使用績(jī)效，提高財(cái)政工作主動(dòng)性與財(cái)政收入預(yù)測(cè)分析能力。二是積極實(shí)行稅源監(jiān)控，及時(shí)掌握可能出現(xiàn)的稅收增減因素，對(duì)重點(diǎn)稅源現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行合理判斷，擴(kuò)大監(jiān)控面，防止稅收流失。三是多方聯(lián)動(dòng)協(xié)稅護(hù)稅，重點(diǎn)加大對(duì)各類專業(yè)市場(chǎng)及餐飲服務(wù)業(yè)等零散稅收的征管力度，做到抓大不放小，堅(jiān)持以小補(bǔ)缺，以散補(bǔ)量。四是創(chuàng)新征收方式，將鄉(xiāng)級(jí)非稅收入納入系統(tǒng)征繳，推進(jìn)非稅收入代收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高了非稅系統(tǒng)征繳率。

從支的角度看，福建省莆田市財(cái)政局給出的解決方案是，分步驟、有重點(diǎn)地實(shí)施，財(cái)政部門應(yīng)把握“兩個(gè)原則”。

一是把握雪中送炭的原則。新增財(cái)力要多向“三農(nóng)”傾斜、向社會(huì)事業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜、向基層和困難地區(qū)傾斜、向特殊困難群眾和弱勢(shì)群體傾斜，為民生民情的改善，提供最直接、最有力、最有用、最有效的支持。

二是把握盡力而為，量力而行的原則。莆田市認(rèn)為，在目前當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高、財(cái)政支出水平偏低的背景下，出臺(tái)各項(xiàng)惠民政策，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政的承受能力，既要“民生”，更要“國(guó)計(jì)”，做到保障和改善民生與市情相結(jié)合。比如，農(nóng)村一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作，從2009年在莆田市試點(diǎn)開(kāi)始，共有39個(gè)鎮(zhèn)287個(gè)村開(kāi)展一事一議，建成502個(gè)項(xiàng)目，涵蓋農(nóng)村安全飲水、村內(nèi)道路、路燈、老人活動(dòng)中心、村容村貌整治等各個(gè)方面，完善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高了農(nóng)民生活幸福指數(shù)。共兌現(xiàn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金7357萬(wàn)元，帶動(dòng)農(nóng)民籌資籌勞16845萬(wàn)元，集體資金、捐贈(zèng)資金、部門資金等投入4600萬(wàn)元。“這筆錢最大的優(yōu)勢(shì)是民辦公助，農(nóng)民的錢是要監(jiān)督的，是要實(shí)效的?！毕嚓P(guān)部門工作人員介紹。

在江蘇省，年初，財(cái)政廳結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定了包括支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育惠民、醫(yī)療保障、住房保障等在內(nèi)的“2014年十件民生實(shí)事”。而這樣的“守住底線、突出重點(diǎn)”是目前多數(shù)地方的普遍做法。

民生用在“刀刃”上

除了界限不明為實(shí)際工作帶來(lái)很大的彈性空間外，在財(cái)政支出不斷向民生傾斜的過(guò)程中，還存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

東部某省財(cái)政部門一位工作人員向記者直言，在改善民生上，各級(jí)政府都有急于求成的傾向，恨不得讓老百姓一夜之間都過(guò)上好日子。但這種傾向沒(méi)有考慮到各地財(cái)力水平的差異，反而拔高了群眾的期待，或者讓財(cái)政難以承受，其實(shí)這樣有損政府的公信力。

其次，過(guò)分強(qiáng)調(diào)依靠政府來(lái)改善民生，實(shí)際上意味著民眾的稅收負(fù)擔(dān)，或者債務(wù)負(fù)擔(dān)（未來(lái)的稅收負(fù)擔(dān)）要加重。因?yàn)檎旧聿粍?chuàng)造財(cái)富，羊毛出在羊身上。應(yīng)該是：由政府、市場(chǎng)與社會(huì)形成合力，適度引導(dǎo)民間財(cái)力進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性決定了公共保障應(yīng)以政府為主，但公共保障并不能否定市場(chǎng)機(jī)制，更不能排斥社會(huì)投入。實(shí)踐證明，善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配合和補(bǔ)充公共服務(wù)的供給不足，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本壯大民生投入力量，不但能充分激發(fā)和釋放民間資本投資潛力，還可以提高公共服務(wù)和民生保障水平，是雙方共贏的事。政府部門可以通過(guò)降低社會(huì)事業(yè)的準(zhǔn)入門檻和準(zhǔn)入條件，也可以通過(guò)先導(dǎo)性投資，為社會(huì)投資奠定基礎(chǔ)或開(kāi)辟道路，從而鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量、民營(yíng)資本、海外資本以直接投資、間接投資、項(xiàng)目融資、兼并收購(gòu)、租賃、承包等多種形式進(jìn)入科教文衛(wèi)體等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，達(dá)到“四兩撥千斤”的融資放大效應(yīng)，最終讓廣大老百姓受益。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政研究室主任楊志勇認(rèn)為，“如果現(xiàn)在民生財(cái)政的概念界定不清楚的話，最好就是放棄這個(gè)概念，而且其實(shí)也有它說(shuō)不清楚的好處。比如給企業(yè)補(bǔ)貼，包括上市公司之所以不退市，大量的資金來(lái)源是政府的補(bǔ)貼，這種錢可能就不應(yīng)該叫民生了，強(qiáng)調(diào)民生在這里對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變可能是有好處的。只要是政府職能范圍內(nèi)的事情，花錢都屬于應(yīng)該的，但是作為現(xiàn)代財(cái)政制度就有個(gè)預(yù)算績(jī)效管理效率，這就是更深層次的問(wèn)題了。原來(lái)我們講民生財(cái)政，主要還是從支出角度說(shuō)，我想現(xiàn)在更多的是需要討論支出花在什么地方，以及支出的效率如何，所以預(yù)算有效公開(kāi)這件事情就變得特別重要，公開(kāi)之后還要允許讓人說(shuō)話?！?/p>

“民生財(cái)政這個(gè)概念我不太接受?！痹谪?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員王澤彩看來(lái)，“用于民生的支出，公共財(cái)政預(yù)算里有，政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算里也有。把相關(guān)的都拿出來(lái)，這才是完整意義上的政府預(yù)算用于民生的投入。”那么該如何保證投入的效果？他建議引入預(yù)算績(jī)效管理。“不過(guò)現(xiàn)在要面臨兩個(gè)欠缺，一是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，二是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?！彼f(shuō)。