服務(wù)型政府歸位

近幾年地方政府熱衷舉債融資搞建設(shè)，隨著一些地方政府負(fù)債率高企，隨之帶來(lái)的融資風(fēng)險(xiǎn)也逐漸在向警戒線逼近。

地方債務(wù)問(wèn)題盤根錯(cuò)節(jié)，背后涉及一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題。而從治本角度出發(fā)，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革、以及建立在這一基礎(chǔ)之上的政府職能轉(zhuǎn)型，被研究人士廣泛認(rèn)為是其根本解決之道。

還權(quán)市場(chǎng)

解決地方債問(wèn)題，為什么需要政府職能轉(zhuǎn)型？國(guó)家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀表示，這是因?yàn)榈胤絺a(chǎn)生的根本原因在于政府職能定位問(wèn)題。

首先，無(wú)破產(chǎn)清算之憂的各級(jí)地方政府與同樣無(wú)破產(chǎn)清算之憂的金融機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)格的市場(chǎng)邏輯來(lái)講即兩種不合格的債務(wù)人與債權(quán)人。而這種錯(cuò)配卻支配著中國(guó)政府借貸資源的大部分份額。

第二，與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同的是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來(lái)的中國(guó)各級(jí)政府因其特有的資源動(dòng)員能力，一直承擔(dān)著推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎的角色。長(zhǎng)此以往形成的不利后果不僅限于政府債務(wù)的累積，還包括諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難、發(fā)展方式不易轉(zhuǎn)變等問(wèn)題。

在這樣的制度環(huán)境之下，地方政府有獲取更多資源進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)投資的沖動(dòng)，并且一旦地方政府遇到財(cái)政困難，總可以通過(guò)組建融資平臺(tái)公司這樣的“金融創(chuàng)新”手段加以解決。但是問(wèn)題在于地方政府配置資源的效率低下，往往容易將大量投資分布在傳統(tǒng)產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域，這樣不僅造成社會(huì)資源配置方式的扭曲，也使地方政府因項(xiàng)目投資回報(bào)低而面臨巨大的償債壓力。

因此，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，將錯(cuò)配在政府身上的手還給市場(chǎng)。即要轉(zhuǎn)變政府職能，讓部分職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)手中。

那么政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域真正應(yīng)該承擔(dān)的是什么責(zé)任呢？北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授付國(guó)群表示，首先應(yīng)創(chuàng)立規(guī)則，形成公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。二要?jiǎng)?chuàng)造條件，形成統(tǒng)一開放的市場(chǎng)。三要規(guī)劃和引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搭建公共服務(wù)平臺(tái)。四要維護(hù)我國(guó)企業(yè)在海外的合法權(quán)益。五要通過(guò)貨幣政策保持物價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定。

同時(shí)付國(guó)群認(rèn)為，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免將財(cái)政資源直接用于創(chuàng)辦或扶持一些企業(yè)，同時(shí)要加強(qiáng)政府在宏觀調(diào)控、國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)秩序的維持與協(xié)調(diào)、提供公共服務(wù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的責(zé)任。

三張職能“清單”

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能的措辭中強(qiáng)調(diào)“加速”二字。同時(shí)強(qiáng)調(diào)稱，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林表示，“發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用”不等于不需要政府的作用，而是需要在尊重市場(chǎng)規(guī)律前提下更好地發(fā)揮政府作用，其中關(guān)鍵在于深化以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革，以全面實(shí)施負(fù)面清單管理為重點(diǎn)破題政府職能轉(zhuǎn)變。

據(jù)了解，目前很多地方政府已經(jīng)開始采取負(fù)面清單管理模式以厘定政府和市場(chǎng)的責(zé)任邊界。例如，備受關(guān)注的上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式已經(jīng)推行一周年，官方數(shù)據(jù)顯示，上海自貿(mào)區(qū)的外商投資已有283個(gè)項(xiàng)目落地，外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制后，投資熱情極大地迸發(fā)，新設(shè)外商投資企業(yè)數(shù)同比增加10倍。這都被認(rèn)為是“負(fù)面清單”運(yùn)營(yíng)一年以來(lái)取得的成效。

但是在負(fù)面清單模式推行的這一年來(lái)，仍不乏認(rèn)為清單“管制過(guò)寬”的聲音。對(duì)此，上海自貿(mào)區(qū)官方宣布，明年清單將繼續(xù)“瘦身”。

而除了從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域切入、瞄準(zhǔn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的負(fù)面清單之外，本屆政府頂層設(shè)計(jì)從行政體制改革入手強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)該拿出“權(quán)力清單”，旨在界定政府權(quán)力邊界以明確政府應(yīng)該做什么。同時(shí)，中央政府還要求地方政府要理出“責(zé)任清單”以明確政府怎么管市場(chǎng)，做到“法定責(zé)任必須為”。

有研究人士對(duì)記者表示，三張施政清單旨在修正政府職能上長(zhǎng)期存在的“越位”和“缺位”問(wèn)題，一方面恢復(fù)民間投資的活力和空間，另一方面擋住權(quán)力尋租和腐敗，以及加強(qiáng)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職能。

不過(guò)中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)王滿傳認(rèn)為，三張清單的簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題不容忽視。如一些部門和地方改革目標(biāo)不明確、部門和地方間改革進(jìn)展不平衡、改革橫向配套不夠、縱向聯(lián)動(dòng)不夠、法律法規(guī)滯后、監(jiān)管能力落后等，都要在下一步工作中著力解決。他建議，統(tǒng)一規(guī)范行政審批事項(xiàng)；繼續(xù)取消下放資質(zhì)資格；增強(qiáng)改革的配套性、協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性；加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)；提高審批行為的規(guī)范性；加大地方改革力度。

“清單后”時(shí)代

最近，很多地方政府都開始“曬出”上文提到的三張清單或是在編制清單，有地方表示將開啟“清單后”簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)代。例如，今年上半年浙江省正式推出了“三張清單、一張網(wǎng)”（政府部門權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)），浙江省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，這是一場(chǎng)以清權(quán)、確權(quán)、制權(quán)為核心的權(quán)力革命，同時(shí)也是政府自身的一次改革。通過(guò)“三單一網(wǎng)”比較徹底地摸清了行政審批項(xiàng)目的家底，為不斷推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)奠定了基礎(chǔ)；初步打造了行政權(quán)力的制度籠子，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過(guò)政務(wù)服務(wù)這張網(wǎng)，推動(dòng)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓老百姓辦事更方便。而目前，為相應(yīng)中央的部署，浙江省準(zhǔn)備開始編制責(zé)任清單。

東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇撰文稱，僅公布權(quán)力只是萬(wàn)里征途第一步，目前的權(quán)力清單主要集中在前端信息。但真正要約束政府的手，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，還需要向中端和后端延伸，把權(quán)力行使的過(guò)程動(dòng)態(tài)公開出來(lái)，并及時(shí)公布結(jié)果，讓公共權(quán)力得到全方位的監(jiān)督制約。

“因?yàn)樵趺捶艡?quán)都不如通過(guò)制度約束政府閑不住的手來(lái)得有效，也不如用制度打開民間創(chuàng)新空間那么給力，所以放權(quán)作為開弓箭，可以預(yù)期相關(guān)制度建設(shè)的‘連環(huán)炮’肯定會(huì)接踵而來(lái)，這就體現(xiàn)在三張清單上面?！鄙塾钊绱藢懙?。

另外，很多學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域推行的政府購(gòu)買服務(wù)、PPP模式等改革舉措可以倒逼政府加速職能轉(zhuǎn)換。遲福林表示，著眼于2020年基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的總目標(biāo)，可以從形成公共資源配置的社會(huì)上、市場(chǎng)化的制度安排入手，加快政府購(gòu)買公共服務(wù)，形成公共服務(wù)領(lǐng)域開放競(jìng)爭(zhēng)的新格局。

而對(duì)于地方政府職能轉(zhuǎn)換的最終目標(biāo)，時(shí)紅秀認(rèn)為，應(yīng)該建立服務(wù)型政府、法治政府和透明政府。一要強(qiáng)化地方政府在市場(chǎng)秩序的維護(hù)、公共服務(wù)的提供、生態(tài)環(huán)保等監(jiān)管方面的責(zé)任考核，弱化甚至取消對(duì)其GDP政績(jī)考核；二要加快地方國(guó)有企業(yè)改革，按照真正的市場(chǎng)主體要求重組改制，建立現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，在債務(wù)清償、資產(chǎn)變動(dòng)方面嚴(yán)格按照公司法和破產(chǎn)法等法律行事，禁止任意的行政干預(yù)；三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)要盡可能地推行市場(chǎng)化模式，引入民間資本和市場(chǎng)機(jī)制。