財政風險與政府風險之解

對于現(xiàn)在的財政部門來說，風險存在于工作的每一個環(huán)節(jié)中。從債務方面而言大概可以分為兩種，即直接債務風險與間接債務風險。直接債務即地方財政以政府名義舉借的債務，不少地方政府不顧地方財力，在未經(jīng)科學的可行性研究和未嚴格投資建設管理的條件下，草率舉借搞建設。造成地方重復建設嚴重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。不少建設項目經(jīng)濟、社會效益低下，不能促進地方經(jīng)濟增長，形成償債風險。

間接債務即由地方財政提供擔保，授權(quán)地方金融機構(gòu)或地方國有企業(yè)、融資平臺舉借債務，通過政府融資平臺籌集資金實際是地方政府在直接發(fā)債受到限制下的一種變通。據(jù)統(tǒng)計，截止2009年末，全國有3000家以上的各級政府融資平臺，其中70%來自基層，貸款余額達7.2萬億元，約占各級銀行貸款總額的18%，為當年地方財政收入的220.84%。

對于政府來說，風險來源于政府資金和行為的不匹配和不可控，而作為政府資金直接管理者的財政，所面臨的風險就不能簡單的概括為財政風險，而是作為政府風險的一個核心組成部分存在。而債務風險，還僅僅是財政和政府風險的一個方面而已。這些風險產(chǎn)生的根源，即在于我們沒有一個完整的制度框架。

財政風險之根

表面上看來，這是地方金融機構(gòu)、國有企業(yè)的財務風險，但是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，企業(yè)的經(jīng)營機制還未完全轉(zhuǎn)換，一旦地方金融機構(gòu)和企業(yè)出現(xiàn)財務危機，不能償還到期的債務，便會轉(zhuǎn)嫁為地方政府的財政風險。

不僅如此，地方政府的社會保障支付壓力、地方金融機構(gòu)的潛在風險以及各種突發(fā)性因素都可能轉(zhuǎn)化為地方財政風險。2009年，審計署對全國18個省、16個市和36個縣本級的政府性債務審計調(diào)查顯示，地方政府性債務高位運行，償債風險日益凸顯。截止2009年末，上述地區(qū)的政府性債務余額合計2.79萬億元，有7個省、10個市和14個縣本級債務率（債務余額/當年可用財力）超過100%的警戒標準，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力明顯不足。

但在這種情況下，現(xiàn)行政府預決算報告制度遠不能適應財政風險披露需求，地方財政風險識別、預警、防范機制尚未真正建立，地方政府對財政風險缺乏足夠的認識和警惕。

而厘清地方財政風險，首先要有一份正式的，完整的政府財務報告。目前我國政府預決算報告只是反映政府收支預決算的單一模式，缺少反映政府債權(quán)、債務、資產(chǎn)狀況的報告制度。嚴格上說，我國各級政府至今還沒有編過一份全面完整的政府財務報告。這些報告除了預算執(zhí)行情況、反映年度收支預算收支情況外，沒有提供更多關(guān)于政府財務狀況的信息。加之收付實現(xiàn)制的會計基礎(chǔ)，現(xiàn)行財務報告根本無法提供財政隱形債務等財政風險信息，隱性負債只有來源于分散的、多元主體的各種估計，沒有一個部門能說出準確數(shù)字。

按照國際上財政風險控制的慣例，各級政府要建立一套完備的財政風險識別、預警、防范機制。財政部門作為風險管理機構(gòu)，要負責匯總和監(jiān)測財政風險的總體情況，安排風險準備金，決定是否提供擔保等事項。當前我國地方政府由于部門職責、利益格局的局限性，財政風險管理職權(quán)極為分散，風險管理相關(guān)部門缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)和配合。在此情況下，就難以對地方政府風險進行綜合、總量、有效和統(tǒng)一管理，難以對風險進行全面的預計、估測和預警，也難以做出適當?shù)闹Ц稖蕚?。由于風險管理制度和方法的缺失，一旦風險出現(xiàn)，地方政府往往缺乏相應的應對手段與措施。由于傳統(tǒng)觀念的影響，一些地方政府往往認為風險是負面的，是工作失誤的表現(xiàn)，因此，對于風險總是習慣性地予以回避和否認。某些地方政府甚至為了社會的穩(wěn)定而會試圖掩蓋風險事實的真相。這樣的做法往往會延誤風險應對的最佳時機，對于風險事件的及時處置極為不利，也會妨礙整個社會風險意識的增強和風險預防體系的有效建立。

財務報告與政府會計

解決政府風險的另一個前提是建立完備的政府會計制度。權(quán)責發(fā)生制下的政府會計，信息內(nèi)容上不僅要披露財政資金的撥付、使用等信息，還要披露除財政資金之外會計主體所控制的公共資源的占有水平、實物狀況和使用、政府財務狀況及變動情況等眾多信息。因此，政府會計目前已成為西方國家政府負債風險控制最基礎(chǔ)的技術(shù)和最重要的工具。

但在我國尚未建立嚴格意義上的政府會計制度。形成于上個世紀90年代中期的現(xiàn)行預算會計制度，不論是其核算的范圍、內(nèi)容還是核算方法都不能適應風險控制的需要。政府為企業(yè)提供擔保等造成的或有負債、一些地方政府欠發(fā)的工資數(shù)、社?；鹑笨诘纫矝]有在政府財務報告中充分披露。

在此財務報告框架下，預算會計不僅不能真實反映政府財務狀況，而且容易夸大政府可支配財政資源，不利于防范和化解財政風險。

在政府會計制度一時難以建立的情況下，政府資產(chǎn)報告應率先將資產(chǎn)納入財政視野，開始關(guān)注政府全部資產(chǎn)、負債管理責任的履行情況，關(guān)注財政支出結(jié)果，關(guān)注國家財產(chǎn)的收益分配和使用，關(guān)注財政資本化支出形成的各類經(jīng)營性資產(chǎn)及部門存量資產(chǎn)的運營及績效情況。嘗試以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)試編政府會計報表，藉此來評估政府籌集資金、償還債務和履行義務的持續(xù)能力，并及時將有可能引發(fā)財政風險的事項向政府報告或向社會公布。這種形式雖然不是系統(tǒng)的風險信息披露，但只要努力把握經(jīng)濟運行的趨勢，敏銳地注意到財政狀況變化的重要事項，往往能夠起到事半功倍的作用。

從這個意義上看，政府資產(chǎn)的報告內(nèi)容與政府會計核算的內(nèi)容相趨同。在政府會計制度尚未建立期間，強化政府資產(chǎn)報告制度，不僅可及時披露財政風險特別是表外的隱形風險，也可為政府會計制度的逐步建立、完善提供資產(chǎn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

風險的共解

雖然對于財政和政府部門，風險管理技術(shù)還是一個新名詞，但風險管理的技術(shù)和方法在私營部門早已較為成熟，即使是市場經(jīng)濟發(fā)達、財政制度健全嚴密的國家在這方面也使用了很多私營部門的經(jīng)驗。在此筆者建議我國相關(guān)部門也可以通過聘請企業(yè)或?qū)W術(shù)機構(gòu)人員研究與之相關(guān)的問題。這樣不僅可以加快與防范財政風險有關(guān)制度、技術(shù)和方法的建設，還不需要抽調(diào)一線人員，不影響日常工作計劃的正常進行。

財政風險作為政府風險的重要部分，它的管理涉及到多個政府職能機構(gòu)，但現(xiàn)行體制并沒有給財政部門以獨立協(xié)調(diào)多個政府部門工作的地位，而要達到防范財政風險的目的，完成監(jiān)督財政資金運行的職責，就必須做好協(xié)調(diào)與有關(guān)部門關(guān)系的工作。只有與有關(guān)部門達成共識，才能取得財政風險有關(guān)的信息，從整體上把握財政風險的狀況。需要其他政府職能機構(gòu)提供的信息不僅是有關(guān)的數(shù)字，更重要的是資金運行的政策背景、相關(guān)制度、歷史沿革，甚至是可能產(chǎn)生的國際影響。

最后，與一般的工作目標不同，達到防范財政風險這個目標需要充分考慮這些因素，才能對風險進行評估和分析，作出適當?shù)呐逗蛨蟾?。不適當?shù)呐逗蛨蟾嬗锌赡芗觿∝斦L險，這也是財政必須特別重視與有關(guān)部門合作的原因。

（作者系西南財經(jīng)大學財稅學院教授）