化債前的制度困境

國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中，規(guī)定了地方政府化解債務(wù)，特別是存量債務(wù)正式提上地方政府工作日程。對于地方政府長期以來過度舉債的歷史情況，無疑是一記重拳。針對《意見》當(dāng)中提出的一些政策，財政部財政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，化解地方債務(wù)，其難點并不在于“如何化”，而在于如何界定每級地方政府所需負(fù)擔(dān)的債務(wù)，還在于如何在化解政府債務(wù)過程中，建立完善的監(jiān)督和預(yù)警制度。以避免“越化越多”的情況出現(xiàn)。

難以界定的債務(wù)

在市場經(jīng)濟條件下，和其他經(jīng)濟人一樣，地方政府作為債務(wù)人入市舉債，不僅要看其籌資目的的正當(dāng)性，還要考慮其往昔的“債務(wù)業(yè)績”，需要公開其真實的資產(chǎn)與負(fù)債情況。

趙全厚表示，目前中國地方政府普遍存在“債臺高筑”的現(xiàn)實情況，某些地方政府債務(wù)規(guī)模甚至超過其年度財政收入數(shù)倍。一旦公開披露這些信息，很可能會顯示該地方政府不具備足夠的籌資債信，反而出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。換言之，隱性債務(wù)顯性化是制約地方政府規(guī)范舉債的一道鴻溝。

“所以問題并不出在如何化債上。”他表示，現(xiàn)在地方政府面臨的最大問題，可能是如何以“巧妙的”方式來披露這些實際存在，但一直“隱形”的債務(wù)。

然而，目前中國地方政府在高額債務(wù)困擾的同時，還能源源不斷地融資。這是因為，地方政府經(jīng)過較長時期的“摸索”，已經(jīng)形成較為經(jīng)典的融資模式，即利用城市投資建設(shè)公司或者土地儲備整理中心等融資平臺籌資，甚至將多數(shù)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁至下屬事業(yè)單位和企業(yè)中。

其有利之處，不僅在于能夠繞開《預(yù)算法》中對地方政府發(fā)行債券的限制，還在于僅僅披露融資平臺的財務(wù)信息就可以籌集資金，而不必公布地方政府的整體財政狀況。這樣，政府可以通過披露有限信息達(dá)到理想的融資目的。其中，地方政府需要“精心籌劃”的地方僅在于，如何適當(dāng)增添一些融資平臺的必要資產(chǎn)（如土地注資、財政承諾等），或通過融資平臺的“重新組合”（如剝離資產(chǎn)負(fù)債嚴(yán)重失衡的子平臺）來減少債務(wù)。如此一來，融資平臺經(jīng)過“美容化妝”靚麗地登上融資舞臺，資金便會源源不斷地籌集而至。

趙全厚表示，有了這樣的“便利”之路，地方政府能夠達(dá)到“新官不理舊賬”的目的，形成了典型的路徑依賴。很可能大多數(shù)地方政府就不會主動選擇走那條“需要久經(jīng)考驗”的、規(guī)范的地方政府公債之道。由此看來，規(guī)范透明的公債融資制度對地方政府缺乏足夠的吸引力。

而在這種長期的多債務(wù)人情況下，如何界定每級地方政府所需要負(fù)擔(dān)的債務(wù)就成了一個艱難的問題。趙全厚表示，建立政府資產(chǎn)負(fù)債表本身從技術(shù)手段上來說并不難，難的是如何界定地方政府資產(chǎn)的范圍?！氨热缯f一塊土地，雖然它在某個市縣的范圍內(nèi)，但它非常有可能歸屬權(quán)并非屬于該市縣?！彼硎?，資產(chǎn)所有權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)以及資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)都屬于不同的概念，而現(xiàn)在由于我國地方政府資產(chǎn)管理的混亂，極易出現(xiàn)“賺錢歸我，負(fù)債歸你”的情況。而這種情況在上下級政府（省對市縣，中央對省市）更加嚴(yán)重。

監(jiān)督制度尚不足

趙全厚表示，在《意見》出臺之后，地方政府的推薦借債渠道基本上只剩下了PPP模式與發(fā)行政府公債兩種。PPP模式尚在發(fā)展過程中，政府公債作為一種傳統(tǒng)的地方政府借貸工具，理應(yīng)獲得相當(dāng)?shù)闹匾暫脱芯俊?/p>

所謂地方政府公債，是地方政府為了特定支出目的，利用債務(wù)信用工具籌集資金的一種融資形式。一般來說，在市場經(jīng)濟條件下，地方政府公債是以地方政府的名義直接面對社會公眾以市場化的方式發(fā)行的。地方政府公債作為一種信用形式必須到期清償，而且從債務(wù)償還的法律責(zé)任來說，地方政府是第一法律債務(wù)人，直接面對社會公眾和市場，負(fù)責(zé)債務(wù)清償。如果出現(xiàn)債務(wù)清償危機，容易造成地方政府財政風(fēng)險，影響地方政府的正常運行。因此，地方政府公債制度的建立不僅需要考慮地方政府的籌資需求，而且需要考慮其債務(wù)風(fēng)險控制能力和債務(wù)清償能力。如果缺乏良性的“閘門”，地方政府公債制度的確立就因失之偏頗而不可持續(xù)。

趙全厚表示，中國是單一制國家，而且處于體制轉(zhuǎn)軌期間，上下級政府之間缺乏明確的責(zé)任劃分，預(yù)算約束有待進(jìn)一步硬化，民主化監(jiān)督力量明顯不足，這些因素必然影響地方政府公債制度的有效建設(shè)。換而言之，由于中國行政體制改革尚待深化，行政考核體系有待健全，目前地方政府“惟上”的多，“慮下”的少，容易形成嚴(yán)重的信息不對稱，單純依靠上級政府監(jiān)控的地方政府債務(wù)發(fā)行，容易失去有效的監(jiān)督與制約，因此不能排除地方公債濫發(fā)的可能。尤其是在中央與地方預(yù)算軟約束的情況下，因為道德風(fēng)險的存在，很可能會進(jìn)一步助漲地方公債的泛濫，引發(fā)大的財政風(fēng)險。目前，下級政府只是或主要是向上級政府負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致上級對下級監(jiān)督不力。若不能有效解決這一難題，中國地方政府公債制度建設(shè)難有重大突破。

他表示，在地方政府公債發(fā)行的基本條件相對成熟之前，還有幾方面的準(zhǔn)備工作需提前著手。

首先，需要構(gòu)建符合現(xiàn)實的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險防范化解機制，是實現(xiàn)公債管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的重要環(huán)節(jié)。近年來，從中央到地方的各級政府在不斷探討債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警防范措施，有的已經(jīng)制定了一些具體措施。但這些預(yù)警制度無論是監(jiān)控指標(biāo)設(shè)計還是指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)仍然處于探索中，因此應(yīng)該盡快加強這方面的規(guī)范性研究和試點，盡早建立統(tǒng)一的預(yù)警體系，為公債管理的現(xiàn)實服務(wù)。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步健全完善償債基金。償債準(zhǔn)備金是財政部門按債務(wù)余額一定比例建立的，用于正常還款出現(xiàn)問題時臨時墊付的周轉(zhuǎn)性資金，目的是保證按時還本付息付費，維護(hù)政府信譽。從資金來源看，償債準(zhǔn)備金可由地方各級財政部門通過年度預(yù)算安排、財政結(jié)余調(diào)劑以及項目效益一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑解決。在管理上，可由各級財政部門統(tǒng)一進(jìn)行財務(wù)管理，實行專戶存儲，單獨核算。在使用上，應(yīng)嚴(yán)格償債準(zhǔn)備金的使用和回補程序，防止償債準(zhǔn)備金成為一次性資金，墊付后應(yīng)及時采取措施回補，以保證償債準(zhǔn)備金的完整和不斷增值。

概括而言，建立規(guī)范的地方公債制度，需要“消其腫”（逐步化解地方政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)）、“斷其臺”（嚴(yán)格限制乃至于禁止變相利用各種融資平臺行政府舉債之實）、“建其責(zé)”（構(gòu)建有效的問責(zé)機制，防止地方公債泛濫），“評其級”（建立科學(xué)合理的信用評級體系）。