依法治國與依法理財

剛剛閉幕的十八屆四中會會高高舉起了“依法治國”的旗幟。財政作為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，應(yīng)當(dāng)如何貫徹全會精神？

黨的十八屆三中全會以后，我國財政領(lǐng)域不斷打出改革重拳，其中最引人注目之舉就是通過了修訂后的新預(yù)算法，為政府理財再立新規(guī)。

預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，通過對政府如何取得收入、如何使用管理支出進(jìn)行詳細(xì)的法律規(guī)定，管住政府的“錢袋子”，進(jìn)而將政府理財置于法律規(guī)范之下。長期以來，由于種種原因，我國財政領(lǐng)域內(nèi)還存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象，如部分政府收入游離于預(yù)算體系之外，金額巨大的地方政府債務(wù)長期處于隱蔽狀態(tài)，各部門預(yù)算的透明度不夠，政府綜合財務(wù)信息缺乏等等，在一定程度上影響了政府的公信力。

新預(yù)算法明確規(guī)定，今后將實行全口徑預(yù)算，即通過一般公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算這“四本帳”，將當(dāng)下所有能說得出來、形形色色的政府收入全部囊括其中，統(tǒng)一于預(yù)算管理之下。此舉意義與作用是多方面的，其中之一就是有利于控制全社會的宏觀稅負(fù)水平。研究表明，當(dāng)前我國僅以稅收計算的宏觀稅負(fù)水平僅為20%左右，但如果以廣義的政府收入來計算，宏觀稅負(fù)水平就可以達(dá)36%，這其中的差距，主要源于在稅收之外，一些政府部門還以“費(fèi)”、“基金”等方式取得數(shù)額不菲的收入?？紤]到現(xiàn)在社會對于減負(fù)的呼聲很高，唯有通過將各類分散于各部門的財力統(tǒng)一起來，清理整并，同時加強(qiáng)財政部門的統(tǒng)籌調(diào)度，才有可能在推行稅制改革的同時，不增加社會的負(fù)擔(dān)，保持經(jīng)濟(jì)社會的總體平穩(wěn)。

新預(yù)算法允許地方政府規(guī)范發(fā)債，這也是我國財政管理，乃至經(jīng)濟(jì)管理中的一件大事。在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方性政府債務(wù)管理的意見》中，進(jìn)一步對地方債的發(fā)行主體、規(guī)模、債務(wù)使用方向、風(fēng)險預(yù)警、債務(wù)償還等進(jìn)行了明確的規(guī)定，這都有利于克服長期以來地方債管理中的種種亂象，有利于消除我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大隱患。

新預(yù)算法對預(yù)算公開提出了更高的要求。今后，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算，并且要求預(yù)決算支出要公開到“項”，到基本支出和項目支出，甚至專項轉(zhuǎn)移支付，也要按項目、按地區(qū)公開。力度前所未有，前景值得期待。

新預(yù)算法還提出，要逐漸建立權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度。簡言之，即要將政府的全部資本、負(fù)債等存量性信息體現(xiàn)在一個報告中，如此不僅可以更加真實準(zhǔn)確地反映政府的財務(wù)狀況，避免有些人的“財政幻覺”。在我看來，此舉因為涉及到重構(gòu)政府會計制度的基礎(chǔ)而不失一個為今后全面規(guī)范政府財務(wù)的奠基之舉。

依法理財之外，還要依法治稅。在我國現(xiàn)有24個稅收法律條文中，目前僅有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征管法》是由全人人大正式通過的法律，其它均為國務(wù)院暫行條例。對此，業(yè)界早已詬病多年。目前至少在增量層面上，可喜的變化也正在發(fā)生，例證之一是全國人大和財政部門正同心協(xié)力推進(jìn)房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅的立法。另外，財政部門正下大力氣清理的稅收優(yōu)惠，也有利于統(tǒng)一稅收政策，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)建更加穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

（作者系國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）