預(yù)算改革持續(xù)發(fā)酵

美國《時代》周刊曾發(fā)表評論說，2014年，對中國而言，是成敗攸關(guān)的一年。如今，距離我們揮別2014年還有不到兩個月時間，這場以預(yù)算為起點的財稅改革還在持續(xù)發(fā)酵，日前，財政部財科所所長劉尚希，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森，分別從新預(yù)算法對經(jīng)濟(jì)增長的影響以及政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系的現(xiàn)代化的角度，給我們剖析了這場改革帶來的深遠(yuǎn)影響。

新預(yù)算法與經(jīng)濟(jì)增長

在新預(yù)算法同經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系上，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長理論主要集中在要素組合和一些宏觀變量的變化上，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長的主要動力歸結(jié)于市場。

“真正對經(jīng)濟(jì)增長的理解產(chǎn)生重大變化的是凱恩斯，他跳出了過去從要素組合的視角觀察和研究經(jīng)濟(jì)增長的框架，轉(zhuǎn)向宏觀視角，實際上這就成為我們現(xiàn)在分析經(jīng)濟(jì)增長的一個基本的范式，那就是消費、投資、進(jìn)出口‘三駕馬車’，所以現(xiàn)在分析經(jīng)濟(jì)增長，基本離不開這個框架。但是我認(rèn)為其中存在不足，政府被視作經(jīng)濟(jì)增長的旁觀者，其作用僅限于在經(jīng)濟(jì)陷入衰退時進(jìn)行刺激，在經(jīng)濟(jì)過熱時利用相關(guān)政策對經(jīng)濟(jì)降溫，這就形成了所謂政府干預(yù)理論?！眲⑸邢Ｔ陉U述他為何從經(jīng)濟(jì)增長視角關(guān)注新預(yù)算法時說。

但從目前的世界各國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的實踐來看，以凱恩斯主義為代表的宏觀經(jīng)濟(jì)理論和短期干預(yù)政策能夠提供的空間已經(jīng)越來越小。目前由于受到舉債能力和赤字水平的限制，各國在利用傳統(tǒng)的貨幣政策和財政政策刺激經(jīng)濟(jì)時普遍感到信心不足。以歐美為例，進(jìn)行的財政刺激不但收效甚微，而且還大幅增加了赤字。上述結(jié)果進(jìn)一步促進(jìn)了我們對政府在長期經(jīng)濟(jì)增長中作用的再認(rèn)識。隨著政府在全球經(jīng)濟(jì)增長中作用的擴(kuò)大，我國和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越呈現(xiàn)出“混合經(jīng)濟(jì)”的特征。同混合所有制不同，混合經(jīng)濟(jì)區(qū)別于將政府和市場對立起來的看法，認(rèn)為政府和市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中的作用密不可分，政府和市場這兩只“手”相互作用，共同決定了長期經(jīng)濟(jì)增長的趨勢。

劉尚希認(rèn)為，但與此同時我們也要認(rèn)識到，要讓政府同市場那只“看不見的手”一樣，在經(jīng)濟(jì)增長的過程中發(fā)揮積極的作用，而不是成為某些批評中所說“閑不住的手”和越界的手，就必須從制度層面上對政府行為加以規(guī)范。而新的預(yù)算法正是對政府稅收和支出行為所進(jìn)行的規(guī)范，因此從上述意義來說，新預(yù)算法的實施勢必會對政府行為產(chǎn)生影響，從而影響經(jīng)濟(jì)的增長。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，在原來年度平衡的財政預(yù)算制度下，存在著由于過度追求年度預(yù)算平衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)周期的風(fēng)險：在經(jīng)濟(jì)偏冷、財政收入大幅削減的情況下，為了保持預(yù)算平衡我們甚至有可能大幅增加收稅力度，從而對經(jīng)濟(jì)的增長雪上加霜；而在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱時，我們往往又會因為財政平衡目標(biāo)達(dá)到而對本應(yīng)實施的抑制政策放手不管。而本次的預(yù)算管理改革不但實現(xiàn)了從原來的年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓鹊念A(yù)算平衡的管理方式，而且還著重強(qiáng)調(diào)了調(diào)控制方式的變化。新的跨年度的預(yù)算平衡方式使得我們能夠在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)追求平衡，從而使得我們能夠消除由于單純追求年內(nèi)預(yù)算平衡而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)周期。

第二，從政府支出的構(gòu)成上來看，總支出除了正常收入外，還包括了赤字和債務(wù)。盡管新的預(yù)算法實行了跨年度的預(yù)算平衡，但依然堅持了財政平衡的總原則。堅持財政平衡，意味著我們不會盲目通過赤字的手段來刺激經(jīng)濟(jì)增長。過去政府為了保障經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)而盲目增加赤字的方式在新的預(yù)算法下執(zhí)行的余地將會進(jìn)一步減小。

最后，對于各個地方而言，以往各地政府經(jīng)常會通過地方融資平臺借債，通過擴(kuò)大政府控制的資源來刺激經(jīng)濟(jì)。盡管新的預(yù)算法允許政府作為經(jīng)濟(jì)參與主體進(jìn)行融資，但對其的監(jiān)管力度卻大大增加了，因此地方政府通過融資平臺進(jìn)行投資來刺激經(jīng)濟(jì)的做法會更加困難，這會進(jìn)一步降低地方政府投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。

在限制政府借債行為的同時，新預(yù)算法也為政府的融資渠道保留了一定余地，地方政府依然可以通過其他途徑募集社會資金。目前被廣泛討論的PPP就是一種比較好的方式。同政府借債不同，PPP模式下的融資總體來說并不形成政府的債務(wù)。同時，PPP可以實現(xiàn)政府和社會資本的合作，這也是一種廣義上的混合所有制。

對于經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的方向。劉尚希指出，現(xiàn)在的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府與市場幾乎是對立關(guān)系。但就目前的發(fā)展來看，我們只有將政府和市場融合起來，從分工與合作的角度去構(gòu)建一個統(tǒng)一的分析框架，才能更好的指導(dǎo)和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)的增長。

從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”

為什么開始關(guān)注預(yù)算？韋森回憶，“從2007年至今，我一直關(guān)注預(yù)算。因為我研究了1978年到2013年的整個財政收入的狀況?！苯Y(jié)果發(fā)現(xiàn)，自1994年分稅制改革以來，我國政府財政收支超高速增長，導(dǎo)致國民收入構(gòu)成嚴(yán)重失衡。中國政府財政存款不斷攀高，從1978年僅1076億，發(fā)展到1994年5000億，再到目前21.7萬億左右。與此同時，政府的財政支出仍然章法不嚴(yán)，比如每年年底財政支出都會激增，財政支出的實際增幅也一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)算增幅。從這些實際數(shù)據(jù)可以看出，當(dāng)下中國的財政體制已經(jīng)到了不改不行的地步。

“所以我認(rèn)為，我們國家現(xiàn)在是到了管住預(yù)算的時候了?！表f森說。通過這些年對我國政府財政收支的事實和制度的觀察，結(jié)合對現(xiàn)代民主政治理念的理解，在他看來，中國未來的政治體制改革和現(xiàn)代國家治理體系的建設(shè)，應(yīng)從國家預(yù)算管理制度的建設(shè)著手。因為現(xiàn)代民主政治的實質(zhì)不僅是普選制問題，而且是預(yù)算民主問題。

要理解預(yù)算民主，首先要了解“稅收法定”原則。這是這幾年中央提出的“政府預(yù)算要公開、透明”原則，以及十八大報告提出政治體制改革主要任務(wù)之一“加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)算監(jiān)督”的理論基礎(chǔ)。

韋森表示，通過稅收立法和一定的法律程序來保護(hù)納稅人的權(quán)益，也就成了現(xiàn)代憲政民主政治的最基本和最核心的問題?；仡櫲祟惏l(fā)展的近現(xiàn)代史，英國的憲政進(jìn)程、荷蘭的建國、法國大革命以及美國的獨立都由政府征稅問題引發(fā)。可以說，近代以來，整個憲政民主政治的構(gòu)建都沿著“稅收法定”發(fā)端。因為稅收說到底是公權(quán)力對納稅人私權(quán)的一種干預(yù)和侵犯，是納稅人的一種無對價的給付，所以保護(hù)納稅人不受君主和政府公權(quán)力的任意攫掠，一直是現(xiàn)代憲政民主政治的核心理念。通過一定的稅收立法和法律程序來保護(hù)納稅人的權(quán)益，以權(quán)力制約權(quán)力來防止政府部門財政稅收權(quán)的濫用，構(gòu)成了“稅收法定主義”的基本內(nèi)容和根本要求。

“中國經(jīng)濟(jì)社會近30年來的發(fā)展使我們慢慢認(rèn)識到，明確稅收立法權(quán)，使國家的稅收收入和財政支出的規(guī)模和基本用途均由人大通過法定程序加以規(guī)范，從而使納稅人的基本權(quán)利得到充分的尊重和保護(hù)，是現(xiàn)代國家制度建構(gòu)的一項基本內(nèi)容。一個更為深層的考慮是，隨著個人收入和企業(yè)所得稅的征收和增加，隨著人們納稅人意識的增加，要讓‘無代表不納稅’這一憲政民主政治的基本口號變成每一個納稅人都知曉的道理?！表f森說。

納稅人通過自己所選出的代表，經(jīng)由一定的法律程序?qū)φ呢斦袨檫M(jìn)行監(jiān)控和審理以確保其使用的得當(dāng)，也已成為現(xiàn)代憲政民主政治的一種基本政治安排。借鑒歷史和國際經(jīng)驗，明確稅收立法權(quán)，使國家的稅收收入和財政支出的規(guī)模和基本用途均由人大通過法定程序加以規(guī)范，從而使納稅人的基本權(quán)利得到充分的尊重和保護(hù)，同樣也是我國現(xiàn)代化國家制度建構(gòu)的一項基本內(nèi)容。

“預(yù)算民主”新啟蒙

預(yù)算民主，即國家立法機(jī)關(guān)對政府財政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、審議、制衡和審計，是現(xiàn)代民主政治的一個重要組成部分。從某種程度上說，這是衡量一個國家是否已經(jīng)走向現(xiàn)代化國家的重要標(biāo)識之一。然而“預(yù)算民主”與“政府內(nèi)部權(quán)力制衡”的理念目前在中國還亟待“新啟蒙”：西方各國政府的財政預(yù)算如何制定和實施；立法機(jī)關(guān)如何監(jiān)督、制衡、控制和審計政府預(yù)算；立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府預(yù)算的制度安排；各國立法機(jī)構(gòu)實際運(yùn)作中的機(jī)構(gòu)設(shè)置；各國政府的預(yù)算監(jiān)督體制有何異同異同。對于這些問題，除了少數(shù)財政學(xué)和政治學(xué)的專家外，國內(nèi)其他學(xué)界、政府決策層乃至社會各界人士大都知之甚少。

與“預(yù)算民主”強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制衡相反，“全權(quán)政府”主要表現(xiàn)為政府征稅和花錢得不到實質(zhì)性的制約，政府擁有對財稅的無約束的征收和支配權(quán)。政府的財稅權(quán)得不到實質(zhì)性的制衡和約束，政府官員大面積的貪腐就會不斷發(fā)生且屢治不果，與政府財權(quán)相關(guān)聯(lián)的種種社會問題也無法從根本制度上加以解決。

由此看來，“預(yù)算民主”實際上不僅僅是個預(yù)算法修訂問題。只有管住政府預(yù)算收支，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，才能建立起根治政府官員腐敗的制度機(jī)制。因此，國家預(yù)算制度的改革和建設(shè)，實際是超越《預(yù)算法》修改問題，實為中國國家制度現(xiàn)代化根本大計。

提到中國預(yù)算法的修訂歷程，韋森說：“這絕對是一次值得載入史冊的‘十年修法’。”他認(rèn)為，新預(yù)算法的進(jìn)步意義主要體現(xiàn)在以下五個方面：修改歷時之長、社會各界參與度之廣史無前例；全國人大常委會、人大代表發(fā)言和討論之熱烈及修改意見數(shù)量之多在中國當(dāng)代立法和修法史上也是前所未有；已經(jīng)觸及到了現(xiàn)有體制的天花板，在立法宗旨上，基本已經(jīng)演變成為一個人大的控權(quán)法，而不是財政部門內(nèi)部財政資金的管理法；在條文規(guī)定上強(qiáng)化了人大對政府預(yù)算的監(jiān)督、審查和制衡；為未來中國的稅收法定和預(yù)算民主立下了一個前進(jìn)的指示牌。

現(xiàn)在應(yīng)該借助《預(yù)算法》修改這陣東風(fēng)，進(jìn)一步推進(jìn)從“稅收法定”到“預(yù)算法定”的改革，慢慢做到作為國家立法機(jī)關(guān)的全國人大對政府財政預(yù)算的實質(zhì)性的監(jiān)督，全程參與政府預(yù)算的制定、實施、制衡乃至對預(yù)算執(zhí)行情況的審計，是中國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要步驟。

韋森建議，這一步驟具體可以通過以下幾個方面推進(jìn)，第一，“做實”人大， 在各級人大常設(shè)實體化的 “人大預(yù)算委員會”，全程參與預(yù)算的制定和實施過程；第二，強(qiáng)化財政部的財政收支的統(tǒng)籌權(quán)力，財政部門提交的預(yù)算案一旦在人大通過，即為“法定”，黨政領(lǐng)導(dǎo)和其他部門不得干預(yù)財政部門按預(yù)算收支的全部財權(quán)。第三，升格“審計署”，建立獨立的審計督察機(jī)構(gòu)來監(jiān)督“一府兩院”的財政收支情況。第四，貫徹新的《預(yù)算法》，財政部與央行一起，完善政府財政收支的“國庫集中支付制度”即現(xiàn)有的“單一國庫賬戶”體制。

“我國未來的政治體制改革要以立法機(jī)構(gòu)與政府的‘權(quán)力制衡’為基本精神，以改善中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和建設(shè)以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的‘現(xiàn)代國家治理體系’為最終目標(biāo)，以‘預(yù)算民主’建設(shè)為軸心，落實‘稅收法定原則’，逐漸從‘稅收法定’走向‘預(yù)算法定’?！彼f。