倒逼政府財務(wù)制度

對于“政府綜合財務(wù)報告制度”這個詞，大多數(shù)人應(yīng)該是在十八屆三中全會明確提出之后，才對此關(guān)注的。什么是“政府綜合財務(wù)報告制度”？什么是“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”？在采訪中，有位財務(wù)專家告訴記者，別說普通人了，就連一些財政工作人員也不是很清楚這是怎么回事。但是建立政府綜合財務(wù)報告制度不僅對我國的經(jīng)濟發(fā)展有重要意義，還對于民主政治發(fā)展起著推動作用。

并非取代關(guān)系

眾所周知，我國現(xiàn)階段實行的是預(yù)算會計報告模式的政府財務(wù)制度，它和政府綜合財務(wù)報告制度是什么關(guān)系？

其實我國實行的預(yù)算會計報告模式是在1997年確定的，它以財務(wù)報表為主要形式，提供政府的財務(wù)信息，主要有財政總決算報表和部門決算報表，但這些報表只能簡單反映政府財政預(yù)算收支情況，每年人大代表審議的時候，只能在這些表中看到本年的預(yù)算是否平衡。它不能全面反映一個政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費用，進而不便于政府作出重大經(jīng)濟決策的決定。

而政府綜合財務(wù)報告可以全面反映一個政府所有的資產(chǎn)、負(fù)債及費用情況，為宏觀決策提供有用的信息。

財政部財政科學(xué)研究所的一位研究員告訴記者，世界很多國家都在用政府綜合財務(wù)報告制度，有很多年的發(fā)展歷史。綜合財務(wù)報告的內(nèi)容要比預(yù)算會計報告的內(nèi)容寬泛得多，比如美國的綜合財務(wù)報告里面，首先介紹當(dāng)前政府面臨的經(jīng)濟形勢，然后介紹財政管理的內(nèi)容。當(dāng)然政府綜合財務(wù)報告的核心部分是財務(wù)報表，要說明政府的財務(wù)狀況。而在幾張財務(wù)報表中最核心的就是資產(chǎn)負(fù)債表。可見，這張資產(chǎn)負(fù)債表是政府綜合財務(wù)報告核心中的核心。政府綜合財務(wù)報告里面的資產(chǎn)負(fù)債表能夠說明政府的財務(wù)狀況和財政能力，有了這張表就可以真實反映出這個政府的資產(chǎn)和負(fù)債的情況，這也是政府綜合財務(wù)報告之所以如此重要的關(guān)鍵點。

在政府綜合財務(wù)報告中，需要用到會計學(xué)里面的一個概念即權(quán)責(zé)發(fā)生制。它和收付實現(xiàn)制一樣都是關(guān)于收入和費用這兩個會計要素的計量基礎(chǔ)。但是它們的主要區(qū)別是確認(rèn)收入和費用的標(biāo)準(zhǔn)不同；對收入與費用的配比要求不同；會計期末處理方法不同；各會計期間計算的收益結(jié)果不同等。

那么，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度如此重要，是不是就意味著將要取代收付實現(xiàn)制？“現(xiàn)在很多人誤解，他們認(rèn)為做權(quán)責(zé)發(fā)生制就不需要收付實現(xiàn)制了，其實不是這樣。收付實現(xiàn)制的功能是用在預(yù)算會計報告上面，因為預(yù)算會計報告會讓老百姓知道，政府今年收入和支出有多少，這個信息是老百姓首先需要看到的。而現(xiàn)在的政府會計里面又加進了財務(wù)會計的內(nèi)容。財務(wù)會計就是要核算資產(chǎn)和負(fù)債，這是權(quán)責(zé)發(fā)生制的功能所在。因此，不是權(quán)責(zé)發(fā)生制要取代收付實現(xiàn)制，而是要研究一個把這兩方面都能顧及到的制度?！边@位研究員說道。

技術(shù)難點

上文提到我國政府會計中的薄弱環(huán)節(jié)就是政府綜合財務(wù)報告，也是本屆政府力推的一項工作。于是社會中的一些機構(gòu)在摩拳擦掌想搶先一步做出國家資產(chǎn)負(fù)債表。國家政府資產(chǎn)負(fù)債表，是用一套理論框架、一系列定義清晰的概念和一整套處理數(shù)據(jù)的科學(xué)方法，表列整個國家的“家底”。

于是在去年年底，中國社科院編制并公布了一份國家資產(chǎn)負(fù)債表。而在2012年，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿牽頭的以復(fù)旦大學(xué)為主的研究團隊、中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中國銀行團隊、中國社科院副院長李揚牽頭的中國社科院團隊等三個團隊嘗試編制了中國的國家資產(chǎn)負(fù)債表。

三份國家資產(chǎn)負(fù)債表不禁讓人有些眼花繚亂。三個團隊編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的目的是梳理政府有多少“家底”，能夠承受多大程度的債務(wù)壓力。但是，三份報表在政府的資產(chǎn)、負(fù)債方面給出了不同的答案，而在定性中國主權(quán)債務(wù)前景上，三份報表甚至得出了完全相反的結(jié)論。

到底由誰來負(fù)責(zé)政府綜合財報的編制？業(yè)內(nèi)的統(tǒng)一共識是應(yīng)由財政部門主導(dǎo)編制政府綜合財務(wù)報告。廈門國家會計學(xué)院高級講師劉用銓解釋說，由于政府財報是合并報表的概念，其由財政部門負(fù)責(zé)編制最為合理。另外，報表附注也應(yīng)由財政部門主導(dǎo)。

但是業(yè)內(nèi)許多專家也表示出此項工作的難度很大，對于目前編制資產(chǎn)負(fù)債表的難點，一個是由于國有資產(chǎn)過于龐大而難以統(tǒng)計，但另一個更為關(guān)鍵的是技術(shù)上的難度，換言之，我們國家尚未完全建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計準(zhǔn)則。

具體來講，無論事業(yè)單位還是行政單位目前為止還是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計制度，并在原有的制度基礎(chǔ)上試編政府財務(wù)報告。正是這個原因，財務(wù)報表非常難編，好多數(shù)據(jù)不是從會計數(shù)據(jù)中編出來的，而是從別的數(shù)據(jù)中騰挪過來的。比如行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)是不存在計提折舊，不進行資產(chǎn)重估的，因此就沒有這方面的核算，在試編期間，只能從現(xiàn)有的會計制度上根據(jù)財務(wù)報表把數(shù)據(jù)調(diào)出來。

“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，是做實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。但與此同時，這一制度目前在內(nèi)容方面缺乏準(zhǔn)確的界定，這令制度建設(shè)進程更加艱巨漫長?！敝心县斀?jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳表示。

箭在弦上

但是記者了解到，根據(jù)這些問題和困難，財政部在今年也明確做了分工，國庫司負(fù)責(zé)編寫政府綜合財務(wù)報告制度，會計司負(fù)責(zé)編寫政府會計準(zhǔn)則。

政府綜合財務(wù)報告制度就是要以政府會計準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，政府會計準(zhǔn)則相當(dāng)于一個大框架，在它的基礎(chǔ)上再編寫制度。政府財務(wù)報告里面的財務(wù)報表一定要以會計準(zhǔn)則來作為依據(jù)。并且政府綜合財務(wù)報告也需要相應(yīng)的制度，其中包括如編制方法，程序，披露方式，對審計部門的審計等環(huán)節(jié)都要做出相應(yīng)規(guī)定。

進一步講，只要政府會計準(zhǔn)則和政府綜合財務(wù)報告制度的建立，政府就可以編制出一份可靠的資產(chǎn)負(fù)債表。這樣不但可以管控政府債務(wù)風(fēng)險，還可以加強政府資產(chǎn)管理。讓地方政府財政狀況更透明，讓市場的力量控制地方政府的借貸沖動。

毋庸置疑，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告不僅可以提高財政的透明度，更成為推動社會主義民主政治的一個必要手段。政府綜合財務(wù)報告“建制”的快慢，直接影響我國民主政治的速度。因為我們應(yīng)該意識到政府這一實體與企業(yè)的不同所在，它的責(zé)任委托方的性質(zhì)特別，是最具廣泛意義的公眾群體。在信息嚴(yán)重不對稱的情況下，勢必要求對這一重要信息來源施加高要求。同時財務(wù)活動具有高度的綜合性，政府及其活動的其他方面往往會影響到財務(wù)方面并最終通過財務(wù)報告反映出來。正是由于這一特殊性，政府就不能同企業(yè)一樣可以較高程度的滿足各種利益群體的要求。盡管提供信息的渠道也日益多樣化，但是對于大部分公眾，所能拿到的依然只有政府財務(wù)報告，甚至只有政府財務(wù)報表。所以，對公眾來說，政府財務(wù)報告是公眾作為委托方用來評價受托方的業(yè)績的唯一重要來源。