國庫現(xiàn)金管理升級

當(dāng)國庫現(xiàn)金管理在現(xiàn)有制度下減少了它發(fā)揮效能的空間時，改變現(xiàn)有的管理制度就成為一個無法回避的問題。此時，國庫現(xiàn)金管理如果從“經(jīng)理制”變?yōu)椤按碇啤?，提高現(xiàn)金管理操作市場化程度，乃是盤活棋局的一枚重要落子。

但就一些專家來看，國庫管理權(quán)是歸央行還是財政部的爭議已經(jīng)持續(xù)十年了，也成為預(yù)算法修正案審議的一個牽絆。人們不禁要問，把“經(jīng)理制”變成“代理制”就這么難嗎？由此可見，制度層面的變動牽涉部門利益的調(diào)整，顯然不是僅憑財政部門就能撬動的。

現(xiàn)狀不容回避

近期，央行就在有意強調(diào)“國庫監(jiān)督被弱化現(xiàn)象”，并拋出了“央行經(jīng)理國庫制度的基本理念是職責(zé)分離和權(quán)力制衡”的言論。但有專家認為，央行的觀點無法解釋統(tǒng)攬國庫現(xiàn)金管理和貨幣政策操作，有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的嫌疑。并存在市場調(diào)控信號混淆，導(dǎo)致資金利用率低效等重要弊病。中國社會科學(xué)院財貿(mào)所研究員楊志勇認為，我國目前的國庫管理制度本身就不合理，央行“經(jīng)理制”已經(jīng)制約了國庫現(xiàn)金管理的發(fā)展。并針對央行提出的自身發(fā)揮監(jiān)督職能的說法指出，如果財政資金在央行之外運作，財政部門同樣也會有一套嚴密的監(jiān)督管理體系。并且各項財政改革都在積極推進，這將成為日后財政資金的“防火墻”。

自2001年開始，財政部分期分批對中央部門實施了國庫集中支付改革。歷經(jīng)五年時間，國庫集中收付制度在財政財務(wù)管理中的基礎(chǔ)性地位基本確立。與此同時，全國36個省級財政、200多個地市以及500多個縣實施了國庫集中支付改革。通過國庫集中收付制度改革，大量原滯留在預(yù)算單位的資金流量逐步集中到財政國庫單一賬戶，國庫現(xiàn)金余額明顯增加。

針對各地實施財政國庫集中收付制度改革后庫款資金不斷增加的實際，2002年財政部、中國人民銀行發(fā)布了《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規(guī)定自2003年1月1日起，中央財政和地方財政在人民銀行的國庫存款，按照活期存款利率計息。盡管如此，多方人士認為，由于庫款僅按活期利率計付利息，收益率太低，不符合市場經(jīng)濟原則。

因此，隨著財政國庫管理制度改革不斷深化，對國庫現(xiàn)金實施有效管理，已成為深化財政國庫管理制度改革的迫切要求。

財政部財政科學(xué)研究所金融室副主任馬洪范告訴記者：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下， 一個國家的國庫管理要依托于金融系統(tǒng)。這是世界上主要發(fā)達國家的通行做法，一是可以提高國庫資金運轉(zhuǎn)效率，二是有助于確保國庫資金安全，三是有利于加強管理與監(jiān)督。央行作為金融系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，負有管理和監(jiān)督責(zé)任。但是，國庫管理依托于金融系統(tǒng)，并不意味著把國庫資金管理的主導(dǎo)權(quán)交給金融系統(tǒng)，因為這些資金不是個人的存款，而是國家的財政存款。對于國庫資金的具體運作、收益的合理分配等，都是財政部門的工作職責(zé)。更何況，國庫現(xiàn)金操作雖然可能獲取收益，但同時也面臨著風(fēng)險，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，央行自己會把虧空補上嗎？所以從目前全世界各個國家的情況看，現(xiàn)代國庫管理都采取了“以財政為主體，以金融為輔助”的模式。

持續(xù)博弈

在中國，改革的步伐在深化加速，但預(yù)算法的修改草案一直躊躇不前。據(jù)有關(guān)人士透露，在預(yù)算法修改草案二審的時候，國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)和財政部和人民銀行協(xié)調(diào)好結(jié)果，但是到了三審時候人民銀行卻表示堅決不能改成“代理制”，并發(fā)出輿論攻勢，把財政部置于不利的地位。這似乎讓人感到匪夷，本來事情可以擇善而從，但是央行為何要把問題弄得如此復(fù)雜？

楊志勇分析道：“說到底，任何一項新的法律政策的出臺都會牽扯到部門利益，讓某些部門放開自己手中的一些權(quán)力，已成為改革難以推進的重要一點。其實，如果國庫現(xiàn)金管理制度合理，財政部門是可以把這個事情做好的。”

換句話講，中國現(xiàn)在的國庫現(xiàn)金管理制度已經(jīng)與一系列的財政改革不相適應(yīng)了。國庫現(xiàn)金管理中的一些缺陷，也是源起于這種制度的不合理。

首先，十八屆三中全會已經(jīng)明確由市場發(fā)揮決定性作用，那么就有必要界定財政與央行的職責(zé)。由于我國央行同時承擔(dān)貨幣政策和國庫現(xiàn)金管理操作的格局，導(dǎo)致部門職責(zé)不清，不能適應(yīng)我國完善現(xiàn)代市場體系，規(guī)范市場發(fā)展的需要。

其次，人民銀行僅作為財政庫款的出納，無法滿足財政資金保值增值的需要。每年都要發(fā)行大量國債的同時，每年卻有大量的財政資金沉淀央行，造成了財政資金運作效率不高的情況。

再有，財政庫款的規(guī)模變動會引發(fā)市場資金面的波動。每當(dāng)大量的財政庫款上存央行，就相當(dāng)于從流通體系中抽走相當(dāng)數(shù)量的貨幣，對市場起到緊縮的作用。相反，當(dāng)財政庫款運用時，相當(dāng)于給市場投放了資金。因此，財政庫款的變動對市場資金的影響相當(dāng)大，有可能與當(dāng)時公開市場操作方向相反，給公開市場操作帶來更大的困難。財政庫款的大進大出必定會對貨幣政策產(chǎn)生干擾。

“因此，隨著這些弊端逐步暴露，國庫現(xiàn)金管理制度已經(jīng)到了非改不可的地步。總而言之，最好的辦法就是央行不要介入國庫現(xiàn)金管理。”楊志勇說道。他還指出，在“經(jīng)理制”改“代理制”的問題上，在這次預(yù)算法修正案草案的審議中該有個“變法”了。

同時，在探討推進地方國庫現(xiàn)金管理的爭議中，北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉認為，在當(dāng)前地方國庫現(xiàn)金管理進展仍然比較遲緩的現(xiàn)狀下，地方國庫現(xiàn)金余額的大規(guī)模增加，對地方資金資源起到了較強的收縮作用。規(guī)范開展地方國庫現(xiàn)金管理，將存放在人民銀行的國庫現(xiàn)金余額降低到適度規(guī)模，能夠有效增加地方商業(yè)銀行存款規(guī)模，有利于使地方的資金資源保持正常狀況，有效促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。按國際通行的國庫現(xiàn)金管理方式，可以將這筆錢存入商業(yè)銀行或投資國債等獲得更高的利息收益，以現(xiàn)有地方各級國庫現(xiàn)金余額估算，每年可達到幾百億的利息收入。這樣一大筆財政資金，將可以在構(gòu)建社會保障體系、解決重點民生問題等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

如何借鑒

眾所周知，國庫現(xiàn)金管理是發(fā)達市場經(jīng)濟國家公共財政的基本特征和通行做法。英國是主要市場經(jīng)濟國家中實施國庫現(xiàn)金管理較早的國家，在1997年7月英國財政部公布《英國政府債務(wù)和管理未來發(fā)展改革提案》，核心提出要設(shè)立一個債務(wù)管理機構(gòu)作為財政部的執(zhí)行機構(gòu)，承接從英格蘭銀行移交的政府債務(wù)和現(xiàn)金管理職能。之所以這樣，是因為英格蘭銀行作為央行既負責(zé)短期利率決策，又參與政府的債務(wù)管理和現(xiàn)金管理等市場操作，容易讓市場參與者產(chǎn)生政府利用央行貨幣政策決策內(nèi)幕，獲取較高收益之嫌。另外，央行貨幣政策調(diào)控目標(biāo)與政府債務(wù)和現(xiàn)金管理目標(biāo)往往存在矛盾。如為應(yīng)對通貨膨脹，中央銀行實施緊縮貨幣政策需要提高利率，這與政府債務(wù)和現(xiàn)金管理追求融資成本最小化希望降低利率之間，存在明顯沖突。再加上，英格蘭銀行操作透明度不高，容易給市場帶來混淆。

我國可以在借鑒國際慣例的基礎(chǔ)上，各部門之間明晰自己的職責(zé)，就可以形成自己的一套國庫資金管理體系。首先是要抓緊建立庫底目標(biāo)余額管理制度。研究設(shè)定我國最低庫底目標(biāo)余額并保持穩(wěn)定，其余庫款均實施市場化操作，有助于減少對貨幣政策影響，也有助于降低財政融資成本；然后加快建立資本性賬戶。英國依托國家貸款基金、債務(wù)管理等資金性賬戶體系并實時清算，確保在央行只保留最低庫底現(xiàn)金。我國有必要盡快研究開設(shè)資本性賬戶，將高于目標(biāo)余額的資金都轉(zhuǎn)入該賬戶操作；再有是研究增加國庫現(xiàn)金管理券等融資工具。我國國庫現(xiàn)金管理操作以定期存款為主，出現(xiàn)國庫緊急支付需要時，缺乏必要的融資工具融入資金，為此有必要適時啟動研究增加國庫現(xiàn)金管理券等融資工具，確保形成完整的資產(chǎn)負債管理。