創(chuàng)新公共風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)

江蘇省無錫市在公共風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)保障等方面探索政府購買服務(wù)的實(shí)踐積累了近十年的經(jīng)驗(yàn)。本文就無錫市在危險(xiǎn)化學(xué)品、建筑施工、交通運(yùn)輸三個(gè)共保體的11個(gè)行業(yè)中如何通過第三方采購代理機(jī)構(gòu)，實(shí)施企業(yè)“安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”（以下簡稱“安責(zé)險(xiǎn)”）的政府購買商業(yè)保險(xiǎn)工作的具體操作流程進(jìn)行介紹。

選準(zhǔn)第三方代理機(jī)構(gòu)

一直以來，安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度都是加強(qiáng)高危行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管措施。但最低不少于30萬的抵押金，影響了很多企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，甚至生存，員工人身傷亡保障不健全。而由于沒有商業(yè)保險(xiǎn)的保障，政府在處理善后工作時(shí)的墊付兜底如同一個(gè)無底洞。

無錫市財(cái)政和安監(jiān)部門經(jīng)過調(diào)研后，決定建立“安責(zé)險(xiǎn)”制度，即運(yùn)用商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)與安全生產(chǎn)工作相結(jié)合的手段，通過引導(dǎo)企業(yè)繳納少量保險(xiǎn)費(fèi)用，依托保險(xiǎn)固有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與社會(huì)管理功能來解決安全生產(chǎn)問題，減輕政府在事故發(fā)生后的救助負(fù)擔(dān)。

但2006年前后，無錫市高危行業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)市場競爭過度，保險(xiǎn)費(fèi)率非理性下降，造成需方企業(yè)員工保障程度低、供方保險(xiǎn)公司保費(fèi)收入低的供需雙方均處于低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的態(tài)勢。這與企業(yè)、員工、政府對人身傷亡保障程度充分性的要求、對保險(xiǎn)費(fèi)率公平性的要求、對保障范圍合理性的要求極不相稱，與政府化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的要求相去甚遠(yuǎn)。

在探索采購“安責(zé)險(xiǎn)”的過程中，無錫市財(cái)政局等部門發(fā)現(xiàn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司作為利益方，以及行業(yè)間的競爭，使其難以提出一個(gè)能協(xié)調(diào)諸多高危行業(yè)，平衡企業(yè)、職工、政府、保險(xiǎn)公司等各方利益的共贏方案。

于是，相關(guān)部門考慮委托第三方采購代理機(jī)構(gòu)，恒泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司無錫分公司成為當(dāng)時(shí)的選擇。自2006年該公司就開始調(diào)研無錫市高危行業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)市場，2008年4月，公司向無錫市財(cái)政局、安監(jiān)局上報(bào)了一系列健全安全生產(chǎn)保障體系的建議報(bào)告，提出了“安責(zé)險(xiǎn)”總體設(shè)想、工作目標(biāo)、運(yùn)作模式、基本原則、保險(xiǎn)方案、配套險(xiǎn)種、特別約定、各方職責(zé)、操作實(shí)施等內(nèi)容。

無錫市財(cái)政和安監(jiān)部門選擇保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司作為第三方采購代理機(jī)構(gòu)和政府購買公共服務(wù)的平臺，主要是因其為基于投保人利益的中介機(jī)構(gòu)熟知保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，所做的可行性分析、建議意見等報(bào)告的著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)與投保企業(yè)需求、政府要求合拍。因此，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司的方案得到了無錫市政府職能部門的認(rèn)同，在錫政發(fā)〔2010〕152號文件中再次明確了“由市財(cái)政局和市安監(jiān)局委托恒泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司無錫分公司定期組織對承保保險(xiǎn)公司的統(tǒng)一招標(biāo)或?qū)ο嚓P(guān)條款費(fèi)率的詢價(jià)工作，并負(fù)責(zé)對中標(biāo)保險(xiǎn)公司實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)管理工作”，這是在當(dāng)時(shí)情況下對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)以及對政府購買服務(wù)采購方案的確認(rèn)。

公開公平公正的采購平臺

“安責(zé)險(xiǎn)”購買的是商業(yè)保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)產(chǎn)品以及圍繞該產(chǎn)品設(shè)計(jì)的服務(wù)，由誰來承保涉及到多方利益的博弈，承保服務(wù)主體即保險(xiǎn)公司之間的競爭非常激烈。為確保公平公正公開，采購時(shí)采取了多種措施。

首先，遵照招標(biāo)規(guī)則，在制度框架內(nèi)公開有序競爭。為進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)政府采購行為，加強(qiáng)對商業(yè)保險(xiǎn)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理，2010年12月2日，無錫市財(cái)政局制定了《無錫市商業(yè)保險(xiǎn)政府采購管理暫行辦法》（錫財(cái)購[2010] 18號），辦法涉及諸多內(nèi)容，不乏突破性的創(chuàng)新之處。如：《辦法》適用范圍，既包括使用全部或部分財(cái)政性資金政府采購商業(yè)保險(xiǎn)的行為，也包括“根據(jù)政府行政管理規(guī)定需要而引導(dǎo)購買的保險(xiǎn)”，這就解決了幾千家企業(yè)、近萬個(gè)工程項(xiàng)目糾結(jié)于選擇存儲安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金還是參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的問題，繳納生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)不再需要向行政主管部門繳存風(fēng)險(xiǎn)抵押金。而“在評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置中，要加大災(zāi)損預(yù)防、社會(huì)貢獻(xiàn)度等因素的比重或權(quán)值”，使保險(xiǎn)公司的工作重心從單純搶業(yè)務(wù)回歸到查風(fēng)險(xiǎn)隱患防災(zāi)害發(fā)生的保險(xiǎn)本意上。

其次，優(yōu)化采購辦法，在公正的平臺上公平競爭。給投標(biāo)文件評分的專家由政府采購監(jiān)督管理部門從省財(cái)政專家?guī)熘须S機(jī)抽取，評標(biāo)時(shí)間一般是半天或一天，甄別出最好的承辦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和最優(yōu)的承保方案。在具體實(shí)施時(shí)還不斷創(chuàng)新，優(yōu)化采購辦法，如：為了遏制極少數(shù)投標(biāo)保險(xiǎn)公司采用超低價(jià)惡性競標(biāo)的行為，在公開招標(biāo)中采用“平均報(bào)價(jià)為滿分”的評分方式，雖然突破了《政府采購法》最低價(jià)滿分的規(guī)定，但得到了保險(xiǎn)行業(yè)的歡迎和財(cái)政監(jiān)管部門支持。如：為了最大限度體現(xiàn)政府采購商業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目機(jī)會(huì)均等的要求，給新、小保險(xiǎn)公司中標(biāo)機(jī)會(huì)，又不降低采購項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和保障水平，采取了“首席承保負(fù)責(zé)制下的共保經(jīng)營”模式，在一個(gè)招標(biāo)文件中設(shè)置A、B兩個(gè)標(biāo)段進(jìn)行評標(biāo)設(shè)置，A標(biāo)段競爭首席承保人，讓實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的投標(biāo)公司公平競爭，是“好中選優(yōu)”；B標(biāo)段競爭共保資格，讓相對弱小的保險(xiǎn)公司也有中標(biāo)機(jī)會(huì)。

常態(tài)化履約管理機(jī)制

高危行業(yè)所需的保險(xiǎn)服務(wù)是一個(gè)連續(xù)不間斷的過程，包括平時(shí)的防災(zāi)防損服務(wù)，出險(xiǎn)后的理賠服務(wù)等。因此，服務(wù)需要有一個(gè)常態(tài)化的履約管理機(jī)制，即對中標(biāo)主體服務(wù)履約的管理。

“安責(zé)險(xiǎn)”委托保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司擔(dān)任對服務(wù)主體 “管理人”的角色，具體做法包括兩個(gè)方面：

開通“網(wǎng)上鑒證”。恒泰無錫分公司開發(fā)了“網(wǎng)上鑒證”系統(tǒng)，各共保體的首席承保人在各市（縣）、區(qū)的出單點(diǎn)，必須通過互聯(lián)網(wǎng)登陸網(wǎng)站，直接提供企業(yè)投保信息，由恒泰無錫分公司完成保險(xiǎn)單審驗(yàn)和投保資料審核。所有投保數(shù)據(jù)、理賠數(shù)據(jù)由系統(tǒng)自動(dòng)生成，無錫市財(cái)政局相關(guān)處室、各級安監(jiān)局、建設(shè)局、交通局領(lǐng)導(dǎo)均能隨時(shí)查詢訪問，做到了數(shù)據(jù)即時(shí)共享。

按月匯總各類報(bào)表，整合分析。恒泰無錫分公司按月向政府職能部門匯報(bào)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)展情況和分析建議。截至2012年底，共出具49套600余份報(bào)表及分析報(bào)告，分別報(bào)送分管副市長、市財(cái)政局、市安監(jiān)局、市金融辦、市交通局、市建設(shè)局安監(jiān)站、江陰市、宜興市安監(jiān)局，“大數(shù)據(jù)”窗口已經(jīng)成為了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策的參考依據(jù)。

化解公共風(fēng)險(xiǎn)啟示

無錫市從“安責(zé)險(xiǎn)”保費(fèi)收入中提取專項(xiàng)資金4550萬元，統(tǒng)籌用于社會(huì)安全宣傳教育培訓(xùn)，重點(diǎn)險(xiǎn)源風(fēng)險(xiǎn)評估、專家會(huì)診、重大隱患治理等的預(yù)防投入，促進(jìn)安全生產(chǎn)工作；各保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)積極探索介入安全風(fēng)險(xiǎn)控制與安全管理的途徑，組織專家對投保企業(yè)進(jìn)行安全培訓(xùn)、咨詢和檢查，提升高危行業(yè)的安全監(jiān)管水平；同時(shí)充分發(fā)揮保險(xiǎn)費(fèi)率杠桿的激勵(lì)約束作用，將保險(xiǎn)費(fèi)率與投保企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)的安全狀況和賠付情況掛鉤，實(shí)行保費(fèi)浮動(dòng)費(fèi)率，進(jìn)一步增強(qiáng)了企業(yè)搞好安全生產(chǎn)的主動(dòng)性和責(zé)任感。

這一做法也增加了企業(yè)效益。按照安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，每家企業(yè)按最低繳存30萬元風(fēng)險(xiǎn)抵押金計(jì)算，無錫市抵押金存儲總額將突破8.5億元。與2012年無錫市僅?；?、建筑等行業(yè)2814家企業(yè)（含項(xiàng)目）參加“安責(zé)險(xiǎn)”（不含交通運(yùn)輸行業(yè)投保的企業(yè)車輛）繳納的9400萬元保費(fèi)相比，8.5億元資金按毛利率10%年周轉(zhuǎn)3次計(jì)算，可為投保企業(yè)創(chuàng)造效益2.5億元。

面對社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，政府需要盡快建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步拓展公共風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)保障空間，構(gòu)建政府—社會(huì)保障機(jī)制和市場—商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的互補(bǔ)格局。無錫市政府是政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐者，在化解公共風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)方面，打破了“全能政府”的管理思維定式，梳理和構(gòu)建政府與社會(huì)組織等社會(huì)力量的角色定位與互動(dòng)關(guān)系，明確了該由市場辦的應(yīng)交給市場，該由社會(huì)辦的應(yīng)交給社會(huì)，樹立了新的公共資源配置與服務(wù)模式。

（江蘇省財(cái)政廳對本文亦有貢獻(xiàn)）