解構(gòu)政府購買服務(wù)

如今，在北京的門頭溝區(qū)，家長掏著公立幼兒園的學(xué)費(fèi)，可以讓孩子享受到名牌民辦幼兒園的教學(xué)條件。在福建省的廈門市，城鄉(xiāng)居民在一個(gè)社保年度內(nèi)，只要是發(fā)生在封頂線以下醫(yī)療費(fèi)的所有病種的參保人都可以進(jìn)入補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的理賠范圍，享受大額醫(yī)療費(fèi)的保障。

這些都是政府購買服務(wù)帶給民眾的實(shí)惠，而其實(shí)政府購買服務(wù)可以帶來的想象空間還有很多。

對此，財(cái)政部已明確表態(tài)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，大力推廣政府購買服務(wù)是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。

如今各方已經(jīng)對政府購買服務(wù)的意義形成基本共識(shí)，即推廣政府購買服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力的必然要求。踐行這項(xiàng)工作面臨諸多需要厘清的問題，諸如政府、市場、社會(huì)等多元主體之間如何合理定位和良性互動(dòng)，如何鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量更好的進(jìn)入公共領(lǐng)域，以及政府購買服務(wù)最根本的買什么、怎么買等等問題，本文對此進(jìn)行探析。

區(qū)別于政府采購

當(dāng)記者拿著這個(gè)題目與一位曾關(guān)注政府采購領(lǐng)域的同行交流時(shí)，這位同行認(rèn)為，政府購買服務(wù)應(yīng)該納入政府采購的范疇，“過去政府采購主要買的是商品，政府購買服務(wù)等于今后把服務(wù)也納入到采購里來。只是政府所購買的服務(wù)并不是為了滿足政府日常職能活動(dòng)所需，而是將購買的服務(wù)提供給社會(huì)公眾，就是說服務(wù)的直接享受者不是政府而是社會(huì)公眾。除此之外，政府購買服務(wù)可以參照政府采購的流程操作。”

這種認(rèn)識(shí)源自現(xiàn)在確實(shí)存在著有地方的政府購買服務(wù)實(shí)踐是被納入到政府采購范疇中的。比在如江蘇省無錫市，其做法已經(jīng)被業(yè)界普遍總結(jié)為“無錫模式”。

據(jù)了解，2006年無錫市出臺(tái)《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》，將部分原來由政府提供的公共服務(wù)事項(xiàng)納入政府采購目錄，通過政府采購流程選拔非營利組織作為公共服務(wù)事項(xiàng)的承接主體；對于一些特殊的公共服務(wù)事項(xiàng)，可以暫時(shí)通過定向購買的形式予以過渡。

在將政府購買服務(wù)納入政府采購范疇的做法中，公共服務(wù)購買項(xiàng)目在社會(huì)組織選拔、合同簽訂和履約方面只需對原有政府采購制度進(jìn)行微調(diào)或單獨(dú)說明。這樣可以節(jié)約公共服務(wù)購買規(guī)范化、制度化的周期。同時(shí)，為了對新納入的公共服務(wù)購買項(xiàng)目進(jìn)行約束，無錫市出臺(tái)了《關(guān)于對政府性資金投資的城市照明項(xiàng)目加強(qiáng)政府采購管理的通知》、《無錫市商業(yè)保險(xiǎn)政府采購管理暫行辦法》等文件，使公共服務(wù)購買同政府采購無縫對接。另外，為了應(yīng)對公共服務(wù)采購的復(fù)雜性，無錫市財(cái)政局對公共服務(wù)購買項(xiàng)目實(shí)施了分類監(jiān)管，并根據(jù)分類制定相應(yīng)的采購指導(dǎo)意見和考核辦法，從實(shí)施過程到績效考核都進(jìn)行了明確的規(guī)定。

然而當(dāng)記者帶著“將政府購買服務(wù)納入政府采購范疇”的觀點(diǎn)向國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬求證時(shí)，她對這個(gè)觀點(diǎn)表示了否定。她說：“我國政府采購經(jīng)過多年發(fā)展，如今它包括的特定對象、特定權(quán)利和責(zé)任劃分、資金流程管理這些方式適合極少部分政府購買服務(wù)的內(nèi)容。因?yàn)檎徺I服務(wù)是個(gè)遠(yuǎn)比政府采購范圍寬廣的內(nèi)涵，如果納入到政府采購，再往后推進(jìn)，它會(huì)沖擊到現(xiàn)有的政府采購框架，從而造成兩種結(jié)果：一是改革政府采購，二是政府采購約束了政府購買服務(wù)的發(fā)展。這就有個(gè)方向性的選擇，現(xiàn)在從國家的大政方針上來看，是要力推政府購買服務(wù)。換句話說，如果從長遠(yuǎn)的格局來看，政府采購是要服從政府購買服務(wù)這個(gè)大政方針的?！?/p>

不過，馮俏彬同時(shí)指出：“但是我也不否認(rèn)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的政府采購在有些操作方式上是成熟的，那么讓政府購買服務(wù)使用現(xiàn)在政府采購的規(guī)則、流程、要求和現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)人員，短期可以，長期的話，兩者一定會(huì)有沖突?！?/p>

與PPP的交叉

記者在尋找政府購買服務(wù)的地方實(shí)踐時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然如今關(guān)于踐行政府購買服務(wù)的倡導(dǎo)已經(jīng)一片火熱，地方應(yīng)對的態(tài)度也異常積極，但是對于這個(gè)在我國已經(jīng)不算什么新鮮事物的政府購買服務(wù)，很多地方仍然處于探索階段。

東部地區(qū)某市財(cái)政局工作人員向記者講述，當(dāng)?shù)卦趲啄昵皣L試著將教育領(lǐng)域的一項(xiàng)校舍工程委托給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)力量，政府部門通過分期付款的方式進(jìn)行支付。對于當(dāng)?shù)氐淖龇ǎ@位工作人員感到疑惑：“這到底算是政府購買服務(wù)，還是現(xiàn)在大家都提的很熱的PPP，其實(shí)我們也說不太清楚?！?/p>

這或許是現(xiàn)在的普遍性疑問。有業(yè)內(nèi)研究人士做出解釋，從思路上看，我國當(dāng)前推行的公共服務(wù)購買同西方的PPP模式是一致的，它們都強(qiáng)調(diào)將資源和事物交給更為擅長的主體進(jìn)行配置和解決。PPP更聚焦于政府和非政府部門如何進(jìn)行協(xié)同，包括合同設(shè)計(jì)、付款方式、收益分配模式等，其直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)和保證公共服務(wù)供給質(zhì)量。其實(shí)政府購買服務(wù)也是如此，同時(shí)它的聚焦點(diǎn)還在于全過程，包括需求的收集、分類、篩選以及采購主體的確定、項(xiàng)目落實(shí)績效的評估等。二者從思路上和技術(shù)上確實(shí)存在諸多相似之處，但是由于目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)不同，在政策落實(shí)上也有諸多各自的特點(diǎn)。

馮俏彬表示，政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系在實(shí)踐中也有很多討論，如同時(shí)下同樣討論得很火熱的混合所有制。雖然很多人說“其實(shí)我們早就混了”，但這不是問題的實(shí)質(zhì)，“混了多久”和“混了多少”是兩個(gè)問題。政府購買服務(wù)和PPP現(xiàn)在遇到的問題是一樣的，都是程度的問題，而它的核心是政府與市場的關(guān)系。

購買中的不清晰

政府購買服務(wù)因?yàn)槠鋸?fù)雜性，在執(zhí)行過程中不可避免會(huì)出現(xiàn)一些問題。某省財(cái)政廳工作人員向記者表示，目前政府購買服務(wù)中存在的問題主要表現(xiàn)為：購買服務(wù)社會(huì)認(rèn)知度和參與度有待提高；社會(huì)組織力量自身建設(shè)和服務(wù)能力有待提升；并非新增一項(xiàng)財(cái)政資金，部門參與積極性不高；購買服務(wù)項(xiàng)目大多由單位所屬事業(yè)單位承擔(dān)，若完全推向市場，往往容易造成事業(yè)單位“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。

對此，安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，政府購買服務(wù)中，哪些可以買、哪些不能買，取決于政府和市場、社會(huì)邊界的尺度；取決于政府職能轉(zhuǎn)變和政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)；取決于政府活動(dòng)的范圍。各地要按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，穩(wěn)步實(shí)施政府購買服務(wù)，要防止沒有清晰界定政府職能，為了購買服務(wù)而購買；防止單純?yōu)橹С稚鐣?huì)力量發(fā)展，將本屬于政府職能范圍且政府應(yīng)該并能夠做好的公共服務(wù)交給社會(huì)力量；防止將本不屬于政府職能的事情，因?yàn)橛邢嚓P(guān)的社會(huì)力量在提供該項(xiàng)服務(wù)就向其購買。

另外，某市財(cái)政局一位領(lǐng)導(dǎo)直言，“財(cái)政愿意支持做政府購買服務(wù)這件事情，但是現(xiàn)在的問題是要購買服務(wù)的部門提不出明確的需求。比如說養(yǎng)老服務(wù)，質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)要相對明確才能形成合同，就像我們買電腦，它的配置都很清楚，但是恰恰在服務(wù)上，這些是說不清楚的?！睂τ谶@個(gè)問題，馮俏彬認(rèn)為，這也是政府購買服務(wù)不能被簡單納入到政府采購中最大的原因。

問題之解

“未來涉及到的主體更多，技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)也非常的復(fù)雜和個(gè)體化，而且這當(dāng)中還涉及到更多利益糾葛，所以從發(fā)展方向上來看，政府采購要向公共采購轉(zhuǎn)化。除了現(xiàn)在政府采購的框架繼續(xù)存在之外，在公共采購領(lǐng)域要形成立法框架和操作指南，將所有的公共部門都包括在內(nèi)，而只要是使用公共資金的采購，都必須符合相應(yīng)的立法規(guī)范。這意味著，公共采購會(huì)超越財(cái)政部門，這是我的一個(gè)核心看法和主張，就是財(cái)政部門在政府購買服務(wù)的實(shí)踐中可以起到先行者和推動(dòng)者的作用，但是我們必須承認(rèn)財(cái)政部門在這個(gè)問題上沒有辦法像以前的政府采購那樣把它全部操作下來?！瘪T俏彬表示。

那么財(cái)政部門在其中發(fā)揮著怎樣的作用呢？馮俏彬說：“作為資金的牽頭部門，首先，財(cái)政部門可以對沒有按照規(guī)范做的行為問責(zé)。另外一個(gè)作用我將其稱為‘非強(qiáng)制性的最佳實(shí)踐操作指南’，由財(cái)政部門提供指南，告訴各部門合適的做法，但這不是強(qiáng)制性的，各部門可以根據(jù)自身實(shí)際情況去靈活運(yùn)用，但是上層還有法律規(guī)范管著，就是形成這樣一個(gè)體系。”

除了學(xué)術(shù)界提出的建議。為了使政府購買服務(wù)工作健康良性發(fā)展，有地方財(cái)政廳也提出四點(diǎn)建議：第一，建議中央加強(qiáng)購買服務(wù)制度的頂層設(shè)計(jì)，加大對地方政府購買服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，積極鼓勵(lì)支持社會(huì)組織健康發(fā)展，為推動(dòng)政府購買服務(wù)營造良好氛圍。第二，積極探索政府購買服務(wù)的多元化資金投入途徑，研究制定相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，有效支持社會(huì)力量發(fā)展壯大，保障政府購買服務(wù)的可持續(xù)性。第三，充分考慮到地區(qū)間的財(cái)力差異，根據(jù)服務(wù)人口，基本公共服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)等因素科學(xué)分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，通過建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，為縣級政府購買基本公共服務(wù)提供必要的財(cái)力保障。第四，建立全國購買服務(wù)交流平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)政策信息，介紹國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，供各地學(xué)習(xí)借鑒。