地方債再破冰

財政部5月21日發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（下稱“《試點辦法》”）的通知，明確2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。

所謂“自發(fā)自還”，是指試點地區(qū)在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。

對于推動地方政府債券自發(fā)自還，財政部相關(guān)負責人指出，將“有利于緩解地方償債壓力，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)”。

轉(zhuǎn)變發(fā)債模式

回顧我國地方政府債券的發(fā)展歷程，可以清晰地看到中央政府對于地方債擔保的角色在逐漸弱化。我國地方政府融資早期采用了“國債轉(zhuǎn)貸”模式。2009年為支持“4萬億”政策，我國開始發(fā)行地方政府債券，開創(chuàng)地方政府債券財政部“代發(fā)代償”模式。2011年財政部啟動地方政府“自發(fā)代償”模式試點，試點省市為上海、浙江、廣東、深圳，由財政部代辦還本付息。2013年6月，山東和江蘇加入試點。

較之2013年印發(fā)的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，此次實行的《試點辦法》主要要點在于：第一，增加“自還”機制，即地方政府不僅自發(fā)債券，而且要自付本金和利息而不再通過財政部代償。這被認為是本次《試點辦法》最大的亮點。這就凸顯了地方政府的經(jīng)濟和財政實力以及其信用資質(zhì)的作用，地方政府必須開始樹立自己的信用，直接面對市場，如此一來，地方政府的償債責任和償債意識將得到強化。

而之前的發(fā)債模式，都隱含了中央信用，市場也形成了共識，即地方債務(wù)最后會由中央兜底，但這次明確規(guī)定地方政府債券“自發(fā)自還”，意味著對地方財政與中央財政進行了切割，最后兜底人的消失，會迫使地方政府進行審慎的債務(wù)擴張，防止債務(wù)失控。

第二，試點地方從2013年的6省市再增加4個，新增北京、青島、寧夏和江西。其中北京和青島財務(wù)狀態(tài)較為良好，2013年寧夏與江西的政府總債務(wù)率為50.5%和68%，在所屬地區(qū)負債率相對較低，償還能力較強。

對于這些試點地區(qū)的選擇，財政部國庫司負責人表示，上海等10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還，主要考慮到這些地區(qū)具有較強的改革試點意愿，上海等6個?。ㄊ校┩ㄟ^近年的自發(fā)代還試點，積累了一定的經(jīng)驗，相比其他省份條件更加成熟，北京等4個新增試點地區(qū)，地處東部、中部和西部，有一定代表性。

第三，試點發(fā)債期限延長，由之前的3、5、7年延長至5、7、10年，結(jié)構(gòu)保持為4：3：3。財政部財科所金融研究室主任趙全厚表示，發(fā)債期限的延長應該有為了和現(xiàn)金的回收周期相匹配的考量。這也在一定程度上能夠緩解地方政府還款的壓力。

盡管許多外媒將本次試點改革稱為“中國版市政債試水”，但多位財稅專家并不認同這一說法。他們認為，本次改革是一大進步，但與真正意義上的市政債尚有一定的區(qū)別。中央財經(jīng)大學財政學院教授溫來成表示，從十個試點地區(qū)的發(fā)債主體嚴格限于所批的十省區(qū)、市，并不能下放至下一級政府，以及中央對于地方發(fā)債額度的限制都可以說明，目前試點的地方債并非嚴格意義上的市政債。

距“自主發(fā)債”尚遠

在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，上海等10個地區(qū)試點自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元，其中上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元。其余地區(qū)仍由財政部代發(fā)代還。

據(jù)了解，根據(jù)財政部的要求，上述總規(guī)模達1092億元的債券資金優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)、普通公路建設(shè)發(fā)展等重大公益性項目支出，堅決杜絕債券資金用于樓堂館所等中央明令禁止的項目建設(shè)支出，嚴格控制安排能夠通過市場化方式籌資的投資項目，不得用于經(jīng)常性支出。

趙全厚表示，從《試點辦法》可以看出，地方政府自發(fā)自還債券并不是真正意義上的自主發(fā)債，還是在中央財政代發(fā)的“總盤子”里。雖然試點省市的地方政府日后要承擔起全部償還責任，但中央財政依然掌控著債券的總量控制和審批用項的職能。而自主發(fā)債理論上應滿足“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負”的要求。

從目前試點地區(qū)的債券用處來看，情況確實如此。進入6月份后，廣東省率先啟動了地方債券的發(fā)行工作。廣東省財政廳廳長曾志權(quán)在近期所做的報告中表示，債券資金將主要用于省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項目、轉(zhuǎn)貸市縣重點項目建設(shè)、轉(zhuǎn)貸市縣保障性安居工程和普通公路建設(shè)以及地方重大產(chǎn)業(yè)項目落實配套建設(shè)等方面。

而環(huán)境資源項目將是新增試點地區(qū)北京市的債券資金支出的最突出的用項。5月22日，北京市人大常委會聽取和審議了市人民政府關(guān)于2014年地方政府債券收支安排專項預算調(diào)整方案的報告和市人大財政經(jīng)濟委員會的初步審查報告。北京市財政局局長李穎津表示，2014年北京市政府債券資金的支出方向計劃用于保障性安居工程、社會事業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等方面。記者了解到，這其中用于資源環(huán)境項目的支出資金高達55億元，占北京市地方債總額的一半之多。具體項目包括南水北調(diào)配套工程、長安街西延、地鐵16號線、15號線一期工程等。

未來地方債發(fā)行的額度和用項是否會逐步走出中央財政控制的總盤子？趙全厚認為，這涉及兩點問題，第一是否會取消中央代發(fā)代還的規(guī)模為地方政府申報，中央政府批準。第二《預算法》修改之后，關(guān)于地方政府發(fā)債的問題如果中央無條件承認，那么就是“法無禁止皆可行”，地方政府就會自動適應，而無需上報中央政府批準了。他表示，在這之前，除法律和國務(wù)院特別規(guī)定外，只能采取中央政府試點授權(quán)的措施。

誰借誰還

本次“自發(fā)自還”試點的關(guān)鍵問題是：額度雖然仍由中央控制，但是發(fā)行和還債兩方面都由地方政府負責，也就是自己借的錢需要自己還。全國人大常委會辦公廳研究室副巡視員兼二局副局長萬其剛表示：“地方政府要回歸‘借錢還債’的常識。以前地方政府債務(wù)的償還，由中央財政擔保，助長地方政府‘只管借、不管還’的風氣，引發(fā)地方政府借錢的‘沖動’，卻懶得還，容易引發(fā)債務(wù)危機，還可能搞亂整個財政體制?！?/p>

因此，地方政府債券本息如何償還便成為各方關(guān)注的焦點。從目前試點地區(qū)披露的信息來看，從項目收益中支付本息或?qū)⑹侵饕獌斶€方式。以廣東省為例，廣東省今年擬發(fā)行的148億元地方政府債券中將有70億元用于廣東省重要交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。對于這筆債券資金本息的償還，廣東省財政廳表示，將考慮從項目收益中支出，如項目收益難以償還，財政廳建議從中央返還的燃油稅替代性收入等財政性資金中先行墊付。

值得一提的是《試點辦法》并未規(guī)定，萬一地方政府不能還本付息應該如何處理，而是強調(diào)試點地區(qū)需“承擔債券還本付息的責任，并納入財政預算，并且要建立償債保障機制，統(tǒng)籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發(fā)行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽”。

如此，理論上就存在著地方政府債務(wù)違約的可能。招商銀行發(fā)布的報告認為，從“自發(fā)自還”來理解的話，違約是應有之意。如果不允許地方政府債務(wù)違約，那意味著仍然是由中央財政在對地方財政進行隱性擔保，則自發(fā)自還的試點便失去了意義。

另外，《試點辦法》還首次引入了債券信用評級機制。而從目前中債資信和中誠信公布的地方政府評級方法看，評級要素中都包括“外部政府支持”，包括上級政府的支持實力、支持意愿和歷史上的支持記錄等。這帶給市場以地方政府自發(fā)自還債券仍有中央“背書”的猜測。對此，溫來成認為從制度執(zhí)行的角度來講，這并不意味著中央政府對此有隱性擔保。

趙全厚表示，當?shù)胤秸疅o力償還到期債務(wù)時，可以采取兩種方法，第一變賣國有資產(chǎn)；第二選擇向中央政府談判，向其借錢求助。但是這將與有代償義務(wù)時的直接自動救助完全不同，中央肯定要問責地方政府，并追究地方政府領(lǐng)導的責任。而且，投資者也應該承擔一些風險損失。

轉(zhuǎn)變機制

一直以來，地方政府囿于《預算法》不允許地方政府發(fā)債的約束，通過各種融資平臺、城投公司以及影子銀行等渠道來籌措資金，既用有限的財力解決了城鎮(zhèn)化快速推進帶來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問題，又提升了地方政府的政績，可謂是兩全其美的做法。

從2013年開始，地方政府融資平臺貸款逐步進入償債高峰期，截止到2015年約有37.5%的貸款到期。專家指出，隨著地方債務(wù)到期潮的逼近，目前無論哪一級地方政府，集中還款風險都迫在眉睫。

近幾年，伴隨地方債務(wù)的肆意增長，其中蘊藏的隱性債務(wù)風險使得地方債的總體情況更加撲朔迷離。趙全厚就表示，盡管中央政府已經(jīng)三番五次的做了審計，仍舊擔心每次都摸不透底。所以本次地方債“自發(fā)自還”試點的一個重要目的是讓地方債直面市場的質(zhì)疑，地方政府必須亮出家底。這樣做的一個好處是倒逼地方政府加強預算、債務(wù)等信息公開，使債券從隱性化走向顯性化。

相應地對于地方債的監(jiān)管也強調(diào)由“堵”變?yōu)椤笆琛?。市場將這一舉措形容為：“堵上后門，打開前門”。首先，通過發(fā)債的形式，而不是搞投融資平臺、影子銀行的方式來舉債，有利于我國對地方負債的掌控；其次，目前很多地方負債進入到期償付的階段，與其讓地方政府繼續(xù)通過影子銀行、融資平臺的方式借新債還舊債，不如打開一個口子讓地方借債顯性化。

值得注意的是在《試點辦法》公布前一天，5月20日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，提出了今年地方政府性債務(wù)改革思路：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

在趙全厚看來，地方政府債券替代平臺債、城投債占據(jù)主流地位的過程無疑將是漫長而漸進的。因為目前的情況是地方政府融資平臺的負債規(guī)模要大于城投債，而城投債的規(guī)模又大于中央代發(fā)的規(guī)模。當?shù)胤秸谫Y平臺規(guī)模達到一定程度，能夠覆蓋城市政府的建設(shè)需求，那么城投債就沒必要發(fā)行了。而且隨著城投公司去政府融資規(guī)?；?，地方融資平臺將會變成地方政府的發(fā)債機構(gòu)。

溫來成表示，修改《預算法》將是深化地方債務(wù)管理體制改革必不可少的重要一環(huán)?！俺峭豆酒鋵嵤且?guī)避《預算法》的做法，是一種變相的地方政府發(fā)債，一旦修改了《預算法》，城投債的歷史任務(wù)也就完成了?！?/p>