美國國債的前世今生

現(xiàn)如今，美國可謂是債務(wù)纏身，不過，和歐洲歷史上那些熱衷于舉債的國家不一樣，美國最初是非常警惕借債的。一個(gè)當(dāng)初極不情愿借債的國家，現(xiàn)在成為世界上最大的債務(wù)國，這個(gè)歷史演變也是很有意思的。

美國這個(gè)國家有些特別，它是先有人民，然后才由人民自己建立起來的一個(gè)國家。當(dāng)美國獨(dú)立戰(zhàn)爭勝利，要建立政府的時(shí)候，領(lǐng)袖們的理念是要設(shè)立一個(gè)小政府，一個(gè)可以被約束的、權(quán)力有限、公開透明的政府。

那時(shí)候的美國人討厭國債，反感國債的原因，歸結(jié)起來，主要是債務(wù)會(huì)給后代造成負(fù)擔(dān)，因此盡可能不借債，如果萬不得已有了債務(wù)，也盡可能努力償債，不使這代人的債務(wù)成為下代人的包袱。華盛頓總統(tǒng)在告別致辭中就說：“和平時(shí)期務(wù)必盡力償還不可避免的戰(zhàn)爭引起的債務(wù)，不要吝嗇地把我們應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)推給子孫后代?！?/p>

從美國此后兩百多年的歷史來看，美國首任財(cái)政部長亞歷山大·漢密爾頓主張建立健全的聯(lián)邦財(cái)政，建立國家信用的觀點(diǎn)具有前瞻性；而第三任總統(tǒng)杰斐遜警惕國債，阻止債臺高筑的觀點(diǎn)，對于有效約束監(jiān)督聯(lián)邦政府?dāng)U張的財(cái)政權(quán)力，也是功不可沒。

獨(dú)立戰(zhàn)爭成立的邦聯(lián)政府，是按照當(dāng)時(shí)小政府的觀念建立的政府。1781年生效的美國第一部憲法《邦聯(lián)條例》沒有賦予邦聯(lián)政府征稅的權(quán)力，邦聯(lián)政府的收入依靠各州的捐贈(zèng)。艱難的戰(zhàn)爭條件下，邦聯(lián)舉借了不少內(nèi)債和外債，尤其各州舉借的債務(wù)，結(jié)果，在到底還不還、由誰來還、如何償還等問題上，產(chǎn)生分歧。

1789年，《美利堅(jiān)合眾國憲法》誕生，美國由邦聯(lián)變成聯(lián)邦。聯(lián)邦政府雖 然取得征稅權(quán)，但是該權(quán)力受到嚴(yán)格限制。憲法授權(quán)聯(lián)邦政府收取關(guān)稅和貨物稅支付債務(wù)。亞歷山大·漢密爾頓認(rèn)識到，應(yīng)該建立一種可靠的信譽(yù)，公開承擔(dān)所有的新舊債務(wù)。1790年末，漢密爾頓在《關(guān)于公共信用致國會(huì)的第一份報(bào)告》中說，“當(dāng)國家遭受危險(xiǎn)時(shí)，尤其對外戰(zhàn)爭的危險(xiǎn)時(shí)，借款是一種不可或缺的資源，即使最富裕的國家亦然”。要得到國外的借款，國家必須確立信譽(yù)——即有能力向出借人保證戰(zhàn)時(shí)的債務(wù)能夠償還。對于羽翼未豐的美國來說，這一點(diǎn)尤為重要。如果國家信譽(yù)崩潰，在未來極有可能與英國或法國發(fā)生戰(zhàn)爭時(shí)，就無法通過借款來進(jìn)行軍事動(dòng)員。

由于獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期美國債務(wù)償還并無保障，國債的實(shí)際價(jià)值大約只相當(dāng)于面值的二十分之一，而且隨著時(shí)間的轉(zhuǎn)移持續(xù)貶值。在制定償債法案的時(shí)候，有人提出可以按照國債的現(xiàn)行價(jià)值而不是票面價(jià)值償還，這樣不用籌集很多資金即可使政府頭痛的債務(wù)一筆勾銷；也有人認(rèn)為，應(yīng)該將票面價(jià)值與現(xiàn)行價(jià)值之間的差價(jià)償還給債券的原始持有人，而給現(xiàn)行持有債券證書的投機(jī)商人，僅支付現(xiàn)行價(jià)值。漢密爾頓堅(jiān)決反對這種做法。他認(rèn)為，國債實(shí)際上是政府和個(gè)人簽訂的一份契約，政府如果不按約定償債，必將使契約上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保障，而且政府再也不可能有效地舉債，從而動(dòng)搖整個(gè)公共信用體系。

漢密爾頓還堅(jiān)持認(rèn)為，聯(lián)邦應(yīng)該幫助各州承擔(dān)一些獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期的債務(wù)。1789年，漢密爾頓和國會(huì)達(dá)成了一項(xiàng)調(diào)整革命時(shí)期政府所欠債務(wù)的計(jì)劃，這個(gè)建議得到持有戰(zhàn)爭債務(wù)的人的歡迎，因?yàn)橛新?lián)邦政府的擔(dān)保和收入的支持，這些債務(wù)的償還就有保障。但對于處理戰(zhàn)爭期間各州欠下的債務(wù)，卻爭執(zhí)不下。一些已經(jīng)償還了債務(wù)的州當(dāng)然反對這個(gè)計(jì)劃，而尚未還清債務(wù)的各州則熱烈歡迎。漢密爾頓認(rèn)為，未償還的州債破壞了整個(gè)國家的信譽(yù)，他堅(jiān)持認(rèn)為聯(lián)邦政府要承擔(dān)責(zé)任。

但授權(quán)州債轉(zhuǎn)移的立法在國會(huì)受到詹姆斯·麥迪遜等人的強(qiáng)力阻擊，他們擔(dān)心債務(wù)轉(zhuǎn)移將導(dǎo)致財(cái)權(quán)過分集中在聯(lián)邦政府手中，損害各州的利益。這個(gè)僵局，最后通過妥協(xié)和交易得到了解決。聯(lián)邦首都應(yīng)該設(shè)在什么地方，也是漢密爾頓與麥迪遜爭執(zhí)的焦點(diǎn)，漢密爾頓主張將首都設(shè)在紐約，那里是他的政治基地；而托馬斯·杰斐遜和麥迪遜則主張將首都設(shè)在南方的農(nóng)村地區(qū)。首都到底應(yīng)該設(shè)在什么地方，爭執(zhí)不下，幾乎要引起國家分裂了。這種情況下，杰斐遜選擇妥協(xié)，認(rèn)同擁有良好信用是現(xiàn)在的作戰(zhàn)系統(tǒng)所不可或缺的觀點(diǎn)，在債務(wù)問題上作出讓步，換取了漢密爾頓在首都問題上的讓步。

在漢密爾頓的強(qiáng)力堅(jiān)持下，國會(huì)制定了1790年的基金條例，允許舊國債和舊州債的債券持有人把債權(quán)換成新的聯(lián)邦債券，這種政府使得最初幾年的利息開支成為聯(lián)邦預(yù)算的最大項(xiàng)目。由于美國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，美國國債占國民生產(chǎn)總值的比例，由獨(dú)立戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí)的40%，下降到 1795年的18%，強(qiáng)勁的收入使政府能夠按時(shí)支付漢密爾頓發(fā)行的債券利息，美國政府證券在歐洲投資者那里也得到高度的認(rèn)可。

十年之后，漢密爾頓的反對者共和黨人托馬斯·杰斐遜當(dāng)選美國總統(tǒng)，共和黨人也控制了國會(huì)。杰斐遜派是激烈反對漢密爾頓的國債政策的，認(rèn)為債務(wù)是對民主的威脅，將公民分成納稅人和吃利息者兩個(gè)階層。他們擔(dān)心，債權(quán)階層會(huì)利用財(cái)富來控制權(quán)力增強(qiáng)的聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府負(fù)債越重，這個(gè)債權(quán)階層就越 強(qiáng)大，能迫使政府利用壟斷力和征稅權(quán)，榨取大眾的資源支付給債權(quán)階層。杰斐遜還認(rèn)為，戰(zhàn)爭、赤字和稅收是緊密相連的。由于未來戰(zhàn)爭將消耗巨額資金，需要政府大量借債，這樣就會(huì)增強(qiáng)有錢階級的權(quán)力，他們將是戰(zhàn)爭的主要出資人，隨后利用其優(yōu)勢迫使政府立法，對工人階級征收重稅來償還債務(wù)。

雖然有如此看法，但杰斐遜是一位現(xiàn)實(shí)主義者。為了擊敗總統(tǒng)選舉的競爭對手亞倫·布爾，杰斐遜和漢密爾頓達(dá)成妥協(xié)，他以承諾執(zhí)行漢密爾頓的籌款還債計(jì)劃來換取漢密爾頓對自己的支持，他說：“雖然我反對借債體系，但我強(qiáng)烈地感到必須維護(hù)借款的能力，沒有這個(gè)能力，其他國家僅僅憑借其借款能力就能把我們擊敗?！苯莒尺d上臺后，繼續(xù)根據(jù)漢密爾頓設(shè)計(jì)的條件為政府債券支付利息。這就是說，雖然爭爭吵吵，但在美國剛剛建國的十幾年時(shí)間內(nèi)，聯(lián)邦政府努力償還此前的國債，并未出現(xiàn)什么大問題。

在拿破侖戰(zhàn)爭期間，美國卷入戰(zhàn)爭。戰(zhàn)爭教訓(xùn)了美國人，那種固執(zhí)地反對舉債的理念被證明是不利于國家安全的。

1812年美國對英國宣戰(zhàn)，在得不到稅收保證的情況下，加勒廷開始出售債券。但此前杰斐遜派以漢密爾頓設(shè)立的美利堅(jiān)第一銀行違憲為由，將該銀行于1811年撤銷。沒有國家銀行的支持和承銷，國債發(fā)行困難重重，1812年初發(fā)行的1100萬美元用以備戰(zhàn)的債券只銷售800萬美元；1813年國會(huì)授權(quán)發(fā)行1600萬美元債券，銷售不佳，瀕臨失敗。

1814年拿破侖退位后，英國軍隊(duì)從歐洲戰(zhàn)場騰出手來，決定在北美部署重兵，教訓(xùn)一下美國。這年8月，英軍攻占華 盛頓，火燒白宮和國會(huì)大廈，隨后又包圍了巴爾的摩。這種局面下，投資者普遍認(rèn)為美國即將戰(zhàn)敗，紛紛從美國各銀行取出自己的金幣和銀幣，債券銷售停頓。美國財(cái)政幾近崩潰。

英軍火燒白宮和國會(huì)大廈，成為美國歷史上的奇恥大辱，也嚴(yán)厲地教訓(xùn)了美國，讓麥迪遜、加勒廷等反對漢密爾頓的杰斐遜派認(rèn)識到，必須增加聯(lián)邦稅收和借債來支持戰(zhàn)爭。他們認(rèn)識到，這些措施不但不會(huì)削弱公民的自由，還會(huì)保護(hù)自由。1816年，國會(huì)決定特許成立第二家美國銀行。

火燒白宮之后，美國又經(jīng)歷過多次戰(zhàn)爭。每當(dāng)戰(zhàn)爭來臨時(shí)，政府便加大赤字，大量發(fā)行國債，戰(zhàn)爭結(jié)束后，通過征稅償還借債。這幾乎就是美國過去一百多年中解決戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)的固定模式。總的來說，美國在借債籌集戰(zhàn)費(fèi)；戰(zhàn)爭結(jié)束后征稅償還債務(wù)，還算審慎守信克制。在大多數(shù)情況下，戰(zhàn)爭結(jié)束后不久債務(wù)逐漸下降，聯(lián)邦政府預(yù)算往往出現(xiàn)盈余。

但即使有漢密爾頓努力建立的國家信譽(yù)，有杰斐遜等人開創(chuàng)的阻止債臺高筑的傳統(tǒng)，而且在1917年，國會(huì)甚至還出臺法案給政府債務(wù)設(shè)定上限，但是，近些年來，美國國債還是出現(xiàn)了巨額膨脹，美國成為世界上最大的債務(wù)國。圍繞美國債務(wù)上限的爭論成為美國激烈的政治斗爭，美國債務(wù)也引起債權(quán)人關(guān)于美國會(huì)不會(huì)債務(wù)違約的擔(dān)憂。從美國當(dāng)初極為審慎地對待國債，到今天成為全世界最大債務(wù)國的歷史可見，約束政府借債沖動(dòng)確非易事。

（作者系財(cái)經(jīng)評論員）