張克文：以業(yè)委會為焦點的社區(qū)治理沖突的基本原因與對策

近年來，圍繞業(yè)委會建設(shè)發(fā)生的矛盾沖突已遍及各區(qū)與街道，在部分區(qū)圍繞業(yè)委會發(fā)生的沖突已占了社區(qū)沖突的大部分。一個帶有普遍性的社會問題，多年得不到制度性的解決，必定是政府行為與政策出了問題。

基層黨組織與政府在社會治理中，表現(xiàn)極大的不適應(yīng)。由于延續(xù)了行政色彩濃厚的領(lǐng)導(dǎo)方式，矛盾與沖突就爆發(fā)出來了。

上海目前有8000多個業(yè)主委員會，難產(chǎn)業(yè)委會的有1500多個小區(qū)。圍繞著成立業(yè)委會與物業(yè)糾紛的矛盾此起彼伏，日趨增多，一部分街道政府、居委會不僅沒有成為廣大居民與業(yè)主的引領(lǐng)者與指導(dǎo)者，反而成為對立面，甚至被推上法庭。因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念與領(lǐng)導(dǎo)方式，建立科學(xué)的多方共治的能夠平穩(wěn)運行的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是當(dāng)前社會治理的一個重要方面，也是社區(qū)黨建的核心內(nèi)容。

一、業(yè)委會建設(shè)政策供應(yīng)不足與缺陷是社區(qū)治理不斷沖突的重要原因

首先，房產(chǎn)部門的有關(guān)規(guī)章與《物權(quán)法》、國務(wù)院《物業(yè)管理條例》有沖突。譬如，物權(quán)法與《物業(yè)管理條例》已把業(yè)委會的選舉權(quán)與被選舉權(quán)賦予業(yè)主，但上?！蛾P(guān)于實施<上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定>的若干意見》等法規(guī)，卻把業(yè)委會改選（籌備）小組業(yè)主代表與候選人的產(chǎn)生方式都交給了街道、居委會與由非業(yè)主代表主導(dǎo)的改選（籌備）小組，其潛意識還是想用管控的方式操縱選舉，遭到法治意識日益覺醒的廣大業(yè)主的反感與抗議。

第二，地方法規(guī)的若干提法自相矛盾，難圓其說。譬如，《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》一方面在第十八條中規(guī)定業(yè)委會的組成由業(yè)主大會通過議事規(guī)則作出約定，另一方面，又規(guī)定由街道主導(dǎo)的籌備組確定業(yè)委會候選人名單，這種規(guī)定只能理解為業(yè)主只有在政府指定的候選人中選舉業(yè)委會的權(quán)利，而沒有決定候選人的權(quán)利。這是難以向享有物權(quán)的廣大業(yè)主交代的。

第三，地方法規(guī)存在著實踐上的模糊性與不可操作性。譬如，《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》設(shè)定了籌備組應(yīng)當(dāng)在九十日內(nèi)組織召開首次業(yè)主大會，但這九十天是否是限期沒有規(guī)定，如果九十天后籌備組依然存在并繼續(xù)籌備召開業(yè)主大會是否合法，規(guī)定沒有說明；只說籌備組在業(yè)委會依法成立后自行解散，那么這九十天有何意義？

又譬如，籌備組中的非業(yè)主代表，是否有確定候選人的權(quán)利，規(guī)定中雖沒明說，但明確籌備組人數(shù)應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，已經(jīng)暗示了非業(yè)主代表也有表決權(quán)。這也是違反物權(quán)法的。

第四，政府規(guī)章中有的規(guī)定只能說，很難做。房產(chǎn)部門關(guān)于實施《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》的若干意見規(guī)定，在新一屆業(yè)主委員會選舉產(chǎn)生前，已辭職的原業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行職責(zé)，因不履行職責(zé)造成的損失，由相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)。這種規(guī)定根本不可能執(zhí)行，何為相關(guān)責(zé)任人？而且絕大部分與業(yè)委會成員都是不領(lǐng)津貼義務(wù)工作的，依何法追究責(zé)任？

二、街道在政策準(zhǔn)備不足、思想準(zhǔn)備不足、組織準(zhǔn)備不足的情況下倉促上陣，承擔(dān)業(yè)委會選舉勉為其難

房產(chǎn)部門制訂的規(guī)章在法律上是否符合物權(quán)法，在實踐中是否據(jù)之有理、行之有效缺乏全面評估的情況下，在業(yè)委會選舉矛盾不斷沖突難以化解的情況下，把組織指導(dǎo)業(yè)委會的工作推給街道，是不負(fù)責(zé)任的做法，這給上海社區(qū)治理帶來嚴(yán)重問題。

首先，部分街道根據(jù)房產(chǎn)部門的錯誤與模糊規(guī)定，把指導(dǎo)與監(jiān)督業(yè)委會建設(shè)錯誤地理解為領(lǐng)導(dǎo)與直接干預(yù)，無視廣大業(yè)主在業(yè)委會建設(shè)中的主體地位，他們沿用了居委會選舉中直接把控的做法，把控選舉籌備（換屆）組的成立，操縱候選人的確立。

第二，部分街道在“有民主，還要有集中”的邏輯的指導(dǎo)下，把讓業(yè)主發(fā)表意見看作“民主”，最后街道確定籌備（換屆）小組與業(yè)委會候選人稱為“集中”，也就是說，他們理解的民主集中制就是業(yè)主“民主”，政府“集中”，完全錯誤地理解了政府在業(yè)委會建設(shè)中的指導(dǎo)權(quán)利，業(yè)主選出業(yè)委會的權(quán)利部分地由政府取代了。有的街道甚至在已認(rèn)同候選人、認(rèn)同選舉辦法后，由于選舉最后沒有產(chǎn)生他們預(yù)定的全部人選，就斷然否決了選舉結(jié)果，理由還是“有民主，還要有集中”，也就是說，街道自認(rèn)為對業(yè)委會選舉有最后決定權(quán)。

第三，由于街道派出參加業(yè)委會選舉的干部沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，相當(dāng)一部分參加業(yè)委會籌備（換屆）小組、并擔(dān)任組長的干部對有關(guān)業(yè)委會的法律與政策知之甚少，甚至一無所知，面對文化程度高、法律知識多、維權(quán)意識強(qiáng)的業(yè)主的抗?fàn)帲麄儫o言以對，十分尷尬。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分業(yè)主從小區(qū)業(yè)委會選舉出現(xiàn)的行政障礙，推論出執(zhí)政黨與政府對民主執(zhí)政、依法執(zhí)政缺乏誠意。

三、在執(zhí)政黨提出的“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法執(zhí)政有機(jī)統(tǒng)一”的理念上，居民區(qū)黨組織、居民委員會、業(yè)主都存在著認(rèn)識不足與認(rèn)識差異

居民區(qū)黨組織是居民區(qū)各類組織與各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，但領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)按照黨章主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)。主要表現(xiàn)在業(yè)委會建設(shè)中的法律宣傳、政策宣傳與業(yè)主小組、業(yè)主大會、業(yè)委會選舉的組織中，以及在業(yè)委會建設(shè)出現(xiàn)矛盾與困難后的協(xié)調(diào)上。特別是要幫助業(yè)主與居民在社區(qū)治理中當(dāng)家作主。但相當(dāng)一部分居民區(qū)黨組織把工作的主要精力花在決定業(yè)委會成員的人選上。劉少奇說，“黨不能直接領(lǐng)導(dǎo)群眾團(tuán)體，而應(yīng)通過自己的黨員去領(lǐng)導(dǎo)。政府與群眾團(tuán)體，應(yīng)互相協(xié)助?！本用駞^(qū)黨組織可以向業(yè)主推薦業(yè)委會的合適人選，但必須通過業(yè)主黨員與積極分子在業(yè)主中的思想宣傳工作來實現(xiàn)，而不是直接操作。

居民委員會是居民區(qū)的群眾自治組織，作為居民區(qū)黨組織的助手，在小區(qū)業(yè)委會建設(shè)中，應(yīng)通過居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督來實現(xiàn)對業(yè)委會的指導(dǎo)。但相當(dāng)一部分居委會都是站在政府的立場上，從貫徹街道指令的方式來參與業(yè)委會建設(shè)事務(wù)，完全忘掉了自己作為群眾自治組織的立場。

目前相當(dāng)一部分業(yè)主在業(yè)委會建設(shè)中也存在著一些認(rèn)識誤區(qū)。一是以為小區(qū)治理就是由業(yè)主自己作主，排斥居民區(qū)黨組織與居委會的指導(dǎo)。不知道在中國社會，特別是大部分業(yè)主的業(yè)主意識尚不成熟的情況下，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)與居委會的支持，常常一事無成。特別是業(yè)主產(chǎn)生分裂時，更是一籌莫展。

二是沒有認(rèn)識到社區(qū)治理是居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司在居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共治，彼此間要相互理解、相互合作、相互支持。以為一個業(yè)委會就能包打天下，結(jié)果是四處碰壁，導(dǎo)致業(yè)主怨聲不斷。

三是只強(qiáng)調(diào)業(yè)主的權(quán)利，不承擔(dān)業(yè)主的義務(wù)，使得整個社區(qū)治理以及小區(qū)建設(shè)與維護(hù)難以持續(xù)發(fā)展。

總之，由于基層黨組織與基層政府對“讓人民當(dāng)家作主”缺乏足夠的認(rèn)識，對物權(quán)法時代公民意識的覺醒缺乏足夠的認(rèn)識，對民主執(zhí)政、依法執(zhí)政缺乏足夠的認(rèn)識，在業(yè)委會建設(shè)的規(guī)章制訂與執(zhí)行中有意無意地忽視了物權(quán)法賦予業(yè)主的權(quán)利，同樣也造成業(yè)主在權(quán)利意識與義務(wù)意識的缺位與錯亂。同時，一部分居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式方法也沒有隨時代的變化而變化。周恩來說：“領(lǐng)導(dǎo)黨的方式和領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式是不同的，領(lǐng)導(dǎo)群眾的方式和態(tài)度要使他們不感覺我們是在領(lǐng)導(dǎo)?！边@一點，恰恰是一部分居民區(qū)黨組織當(dāng)前最缺乏的。

我們一直在強(qiáng)調(diào)黨組織對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)，但是只要看看黨史，看看共和國史，黨組織領(lǐng)導(dǎo)有許多教訓(xùn)需要吸取。以史為鑒，過去，我們不能用革命戰(zhàn)爭年代那一套階級斗爭的方法領(lǐng)導(dǎo)和平建設(shè)年代的人民群眾。今天，我們同樣不能用“一大二公”年代的那一套方式來領(lǐng)導(dǎo)物權(quán)時代已經(jīng)有了私人財產(chǎn)的廣大業(yè)主。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改進(jìn)，是當(dāng)前社會治理的前提。