社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的探索與實踐

【摘要】 2003年7月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，我國開始正式在全國范圍內(nèi)執(zhí)行對判處非監(jiān)禁刑罪犯的社區(qū)矯正工作。浦東新區(qū)人民檢察院也于2004年開展了該項工作。2012年3月司法部《社區(qū)矯正實施辦法》實施以來，本文針對浦東新區(qū)人民檢察院開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作中所遇到的主要問題和難點作了總結(jié)，并結(jié)合地區(qū)特色和本院的工作經(jīng)驗提出相關(guān)路徑分析。

【關(guān)鍵詞】浦東新區(qū)檢察院 社區(qū)矯正 檢察監(jiān)督

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的歷史沿革

1.社區(qū)矯正試點的開始

2003年7月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，我國開始正式在全國范圍內(nèi)執(zhí)行對判處非監(jiān)禁刑罪犯的社區(qū)矯正工作。2004年8月，社區(qū)矯正試點工作在上海全面推開，浦東檢察院也于當(dāng)年開展了該項工作。

2.社區(qū)矯正的初始模式

社區(qū)矯正初期的工作模式為：以公安機關(guān)為執(zhí)法主體、司法行政機關(guān)為工作主體、政府出資購買社工服務(wù)及社會幫教志愿者隊伍為輔助力量的一拖三結(jié)構(gòu)，從期初接收、期滿的宣告主持，日常行為獎懲、請銷假的審批以及社區(qū)矯正項目的完成情況督促、訓(xùn)誡均以公安民警為主導(dǎo)，司法所專職干部、社工及志愿者的工作較大程度依賴于民警的組織調(diào)配與支撐，而監(jiān)外服刑人員亦更忌憚于民警的強制力與威懾力。因此，在當(dāng)時的情況下檢察機關(guān)開展社區(qū)矯正執(zhí)行監(jiān)督的主要工作重心與監(jiān)督對象為執(zhí)行主體公安機關(guān)。而長期以來，由于公安機關(guān)在整個刑事訴訟環(huán)節(jié)中處于主導(dǎo)地位，其在工作規(guī)范性、民警的職業(yè)素養(yǎng)、工作機制的建立方面都比較健全，在人員配備方面，一般以1-2個村居委配備一名社區(qū)民警的比例設(shè)置，警力充足，且基于當(dāng)時社區(qū)矯正沒有明確的可操作性規(guī)范要求多以派出所固有經(jīng)驗為主，因此，檢察機關(guān)的監(jiān)督任務(wù)相對較輕。

3.浦東早期社區(qū)矯正檢察監(jiān)督主要方式

“以專項檢察為主，日常檢察為輔”是早期浦東社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的主要方式，一般以每年開展一到兩次專項檢察的方式對全區(qū)社區(qū)矯正人員的情況展開一次大規(guī)模清查核對和檔案抽查，日常以矯正人員建檔、數(shù)據(jù)核查、刑罰變更執(zhí)行的審查監(jiān)督為主，在司法所及社工對矯正對象的日常管理、教育以及公益勞動情況等方面的檢察監(jiān)督工作限于人手很難有效開展。

二、浦東新區(qū)監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督檢察工作的現(xiàn)狀與特點

1.以密集巡察為抓手，有力促進(jìn)新法實施

2012年3月司法部《社區(qū)矯正實施辦法》施行以來，浦東檢察院堅持每周一到二次派員至社區(qū)矯正中心進(jìn)行巡察。檢察官不僅在社區(qū)矯正中心專設(shè)檢察官辦公室開展日常宣告、談話教育、公益勞動等社區(qū)矯正監(jiān)督工作，還重點對監(jiān)外服刑人員交付執(zhí)行情況、社區(qū)服刑人員是否遵守刑罰執(zhí)行有關(guān)規(guī)定情況、矯正工作制度、措施和活動方式是否符合法律規(guī)定及幫教、法制宣傳、教育培訓(xùn)工作是否達(dá)到《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定要求開展同步監(jiān)督。此外，檢察官還深入各街鎮(zhèn)司法所，通過實地檢查，對全區(qū)矯正對象動態(tài)做到全面掌握，兩年多來社區(qū)檢察官對四百多名監(jiān)外服刑人員開展了個別教育談話、對十余名對象開展個別法律咨詢服務(wù)，并使其中三名因?qū)ε袥Q持不同看法有上訪傾向的人員消除了鬧訪情緒。

2.以矯正業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)核查比對為基礎(chǔ)，嚴(yán)防脫管漏管

浦東檢察院始終堅持對每名社區(qū)矯正對象信息的登記錄入和建檔工作，并每月一次與區(qū)司法局矯正處開展新增應(yīng)納入矯正對象的數(shù)據(jù)比對，及時發(fā)現(xiàn)了法院、監(jiān)獄法律文書交付延遲、交付執(zhí)行機關(guān)不明確以及因?qū)ο缶幼〉夭幻鞔_或本人不及時報到等原因而產(chǎn)生的脫漏管等問題，通過努力使這些問題得以快速解決。兩年來，我們共督促對象及時報到接受社區(qū)矯正四十多例，有效防止了脫管漏管情況的發(fā)生，使浦東社區(qū)矯正對象數(shù)據(jù)和對象現(xiàn)實列管情況基本做到月月清。

3.以檢察官講課為載體，拓展矯正對象集中教育內(nèi)容、規(guī)范和提高矯正專職干部及社工矯正執(zhí)法能力

浦東檢察院一方面先后二十多次深入街鎮(zhèn)，針對社區(qū)矯正對象開展法律宣傳講課、典型案例版面展示、組織參觀社會主義建設(shè)成果、組織參與社會公益勞動等“檢察官社區(qū)講堂”系列教育活動，強化矯正人員在刑意識、自我救贖意識和服務(wù)社會意識，提高了社區(qū)矯正人員對社區(qū)矯正目的和意義的認(rèn)識，為他們重新回歸社會奠定堅實的思想基礎(chǔ)。另一方面，針對檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的社區(qū)矯正工作薄弱環(huán)節(jié)和需要進(jìn)一步規(guī)范的執(zhí)法流程，還多次配合區(qū)司法局組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)授課，為進(jìn)一步規(guī)范、加強和提高社區(qū)矯正執(zhí)法工作、建設(shè)一支高素質(zhì)的社區(qū)矯正執(zhí)法專業(yè)化隊伍作出了努力。

4.以加強各相關(guān)部門溝通協(xié)作為紐帶，提高監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督實效

《社區(qū)矯正實施辦法》實施兩年多來，浦東檢察院在實踐中不斷探索，總結(jié)出一套通過溝通協(xié)作體現(xiàn)檢察監(jiān)督職能的方法。一是加強信息交流。建立與區(qū)司法局、法院、公安局情況互通、信息共享機制。司法局每月將新增及脫漏管、重新違法犯罪的社區(qū)矯正人員情況報送檢察院，區(qū)法院、區(qū)公安分局將每月新增緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況也報送區(qū)檢察院，由檢察院統(tǒng)一核查督促，對于法院裁定收監(jiān)后不能及時送交看守所收押的，檢察院也及時督促區(qū)公安分局與司法局做好配合追逃工作。二是定期召開聯(lián)席會議。通過召開各部門社區(qū)矯正工作聯(lián)席會議，通報工作情況，整合司法資源，協(xié)調(diào)聯(lián)合行動，共同協(xié)商解決工作中遇到的困難和問題，聯(lián)合制定各項行之有效的工作規(guī)范。三是正確處理好監(jiān)督與配合的關(guān)系，堅持分工負(fù)責(zé)、互相制約的原則，形成在監(jiān)督中配合、在配合中監(jiān)督的良好機制，共同構(gòu)建各方協(xié)同作戰(zhàn)互為補充的工作機制。

三、當(dāng)前浦東社區(qū)矯正檢察工作中存在的主要問題和難點

1.多種因素疊加，致使工作量激增

一是原浦東新區(qū)與南匯區(qū)兩區(qū)合并致管轄地域擴大、部門增多。兩區(qū)合并后，浦東區(qū)面積由原來的500多平方公里增至1200多平方公里，派出所由40多個增至64個，司法所從24個增至36個。二是寬嚴(yán)相濟(jì)、擴大非監(jiān)禁刑罰適用的刑事政策至社區(qū)矯正人員數(shù)量明顯上升，當(dāng)年矯正人員在冊人數(shù)從900多人立即增至1200多人。三是外來流動人口增多導(dǎo)致管理難度加大。2013年3月《社區(qū)矯正實施辦法》實施后，將居住地管理確定為主要管理途徑，在浦東這樣的人口導(dǎo)入大區(qū)，外來社區(qū)矯正對象逐年有增無減，外來人口的增加一方面導(dǎo)致頻繁請銷假、遷入遷出等常規(guī)工作增加，另一方面違法違規(guī)、脫離監(jiān)管或擅自外出、重新犯罪等情況增多。

2.監(jiān)督內(nèi)容存在盲點，影響監(jiān)督效果發(fā)揮

作為審判參考的審前調(diào)查評估意見，在司法實踐中意義重大，就2013年而言，法院對審前調(diào)查評估意見的采用率高達(dá)92.3%，但由于調(diào)查評估意見并不屬于法定的證據(jù)形式，不能作為司法審判的依據(jù)，相對于證據(jù)而言，其在制作程序要求上不如證據(jù)收集嚴(yán)格，在調(diào)查內(nèi)容方面也較大程度地反映出了被走訪人員的主觀意見，易造成調(diào)查意見缺乏真實性和客觀性。從調(diào)查來看，對于法院未采納不適用社區(qū)矯正的意見、仍然宣告緩刑的罪犯，有30%的罪犯會出現(xiàn)違反矯正期間相關(guān)規(guī)定的情形，因此，檢察機關(guān)必須履行職責(zé)，對司法行政機關(guān)調(diào)查的程序合法性和內(nèi)容客觀真實性進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對不適用社區(qū)矯正的評估意見，但在實踐中，由于監(jiān)督機制的缺失，檢察機關(guān)沒有調(diào)查評估意見的監(jiān)督職能，在調(diào)查評估方面的監(jiān)督存在盲點，監(jiān)督作用甚微。

3.信息掌握不及時，制約監(jiān)督職能行使

根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》，檢察機關(guān)承擔(dān)的職責(zé)包括對矯正交付、宣告、執(zhí)行、終止，即矯正全過程進(jìn)行監(jiān)督，但從現(xiàn)有的檢察資源上看，檢察機關(guān)只能做到形式上的全覆蓋，以書面審查為主、以現(xiàn)場監(jiān)督為輔，不定期從司法行政機關(guān)調(diào)取矯正對象材料，通過以抽查的方式監(jiān)督矯正工作，不定期參與集中教育等，履行監(jiān)督職能。加上社區(qū)矯正工作各個職能部門的職責(zé)不清、相關(guān)部門之間銜接不緊密、信息渠道不暢等，造成檢察機關(guān)無法全方位的跟蹤矯正對象，只能被動地進(jìn)行監(jiān)督，充當(dāng)矯正部門的配合角色，往往會造成監(jiān)督相對滯后，影響監(jiān)督效果發(fā)揮。

4.交付執(zhí)行存在脫節(jié)，造成檢察監(jiān)督不適時

《社區(qū)矯正實施辦法》第五條明確規(guī)定對于適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)在判決、裁定生效起三個工作日內(nèi)，送達(dá)判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、假釋證明書副本等法律文書。但在實踐中，交付執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多問題。一是提前交付偶有發(fā)生，例如有的案件判決后尚未生效，法院已經(jīng)開出執(zhí)行通知書將罪犯交付社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)行，在安排罪犯辦理社區(qū)矯正入矯手續(xù)時，對象提出其本人或同案犯已經(jīng)提出上訴，從而使矯正機構(gòu)前期工作浪費，個別案件在入矯以后才發(fā)現(xiàn)上述情況的，已經(jīng)過的緩刑考驗期如何計算變得尷尬，從而造成社區(qū)矯正被動局面。二是延遲交付較多發(fā)生，主要原因在于：一些案件上訴后原審法院未及時掌握二審法院判決信息，導(dǎo)致二審判決生效后遲遲未能交付執(zhí)行，還有一些案件尤其是跨區(qū)跨省案件，由于法院在判決前未作社會調(diào)查、未核實居住地，或?qū)嶋H居住地司法行政機關(guān)不愿接收等種種原因，在法院將法律文書多次寄送退回后又轉(zhuǎn)而交付戶籍地執(zhí)行，造成案件生效后罪犯長期未被執(zhí)行。三是執(zhí)行通知書等法律文書差錯高發(fā)， 僅針對今年社區(qū)矯正對象法律文書的檢查發(fā)現(xiàn)，涉及執(zhí)行通知書書寫罪名、刑種與判決不一致、考驗期間計算錯誤、刑期折抵差錯、文字錯誤等各類差錯二百余起，使社區(qū)矯正機構(gòu)不能依法及時對罪犯開展納管宣告，人為造成延遲列管，加重了檢察機關(guān)監(jiān)督的滯后性。

四、完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的路徑分析

1.建立信息統(tǒng)一平臺，及時掌控監(jiān)外服刑人員動向

依托信息手段，建立監(jiān)外執(zhí)行信息管理系統(tǒng)，由公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院、司法行政機關(guān)、監(jiān)獄等部門共享監(jiān)外執(zhí)行人員基本情況、執(zhí)行動態(tài)等信息，加強檢察機關(guān)同步及時進(jìn)行監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督。監(jiān)外執(zhí)行信息管理系統(tǒng)包括：一是建立全方位調(diào)查評估平臺。通過網(wǎng)絡(luò)操作，整合對擬監(jiān)外執(zhí)行對象（包括管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利）的調(diào)查評估，實現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng)，信息共享。二是監(jiān)外執(zhí)行對象法律文書查詢系統(tǒng)。通過首發(fā)責(zé)任制，由文書制作部門及時將法律文書上傳至查詢系統(tǒng)，便于檢察機關(guān)對文書的核查，保證信息準(zhǔn)確及時地傳遞，促進(jìn)各部門之間的無縫銜接，防止漏管隱患。三是建立重點對象數(shù)據(jù)庫，著力跟蹤監(jiān)督。通過網(wǎng)絡(luò)平臺，建立信息通報制度、風(fēng)險評估機制，著重關(guān)注有不遵守矯正期間相關(guān)規(guī)定、脫離監(jiān)管以及有重犯危險的對象，做到動態(tài)跟蹤。

2.推進(jìn)審前調(diào)查，補充建立訴前調(diào)查機制及同步監(jiān)督機制

基于審前調(diào)查評估意見的高采用率，司法行政機關(guān)必須保證評估意見的高質(zhì)量。但按照現(xiàn)有做法，在法院判決前有限的三天內(nèi)形成評估意見，是對調(diào)查評估人員的考驗，這就勢必要求檢察機關(guān)充分運用法律賦予檢察機關(guān)啟動擬對被告人判處非監(jiān)禁刑前調(diào)查的新職能，即訴前調(diào)查。對部分檢察機關(guān)公訴階段即認(rèn)為可能判處緩刑的案件，在起訴階段即由公訴部門啟動訴前調(diào)查程序，委托司法行政機關(guān)進(jìn)行調(diào)查評估，并由社區(qū)檢察部門對調(diào)查環(huán)節(jié)開展檢察監(jiān)督，并最終將經(jīng)過審核的調(diào)查評估意見轉(zhuǎn)交公訴部門并提交法庭。一方面給社區(qū)矯正部門的工作提供了時間上的寬裕度，另一方面也提高了調(diào)查質(zhì)量、規(guī)范了調(diào)查程序。同時，為了保證訴（審）前調(diào)查的真實有效，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)在這一環(huán)節(jié)設(shè)立監(jiān)督機制。一是監(jiān)督調(diào)查過程的合法性。審查社會調(diào)查報告的調(diào)查過程是否科學(xué)、合理、客觀、公正，是否存在違法違紀(jì)行為，并及時予以糾正，確保社會調(diào)查工作依法、規(guī)范、有序進(jìn)行。二是審查調(diào)查評估意見依據(jù)的合法性。針對司法行政機關(guān)做出的是否適用社區(qū)矯正的意見進(jìn)行審查，重點審查不同意依據(jù)的真實性和合法性。三是確保評估意見的公正和透明。對于司法行政機關(guān)做出評估意見有困難的，則運用聽證制度，由司法行政人員負(fù)責(zé)，召集村（居）委會代表、社區(qū)民警、被害人和被調(diào)查對象家屬參與聽證，由檢察官全程監(jiān)督，并就相關(guān)法律問題予以解釋，及時化解矛盾。最終形成公開、公正的評估意見，保護(hù)各方合法權(quán)益。

3.探索優(yōu)化監(jiān)督方式，全方位發(fā)揮監(jiān)督成效

一是開展動態(tài)監(jiān)督，充分利用各類信息交換平臺，建立社區(qū)矯正信息資源庫，檢察機關(guān)內(nèi)部各職能部門也要以內(nèi)部辦案網(wǎng)絡(luò)為載體，及時流轉(zhuǎn)和處理社區(qū)矯正相關(guān)信息，確保檢察監(jiān)督及時到位、有效銜接。二是開展類案監(jiān)督，通過對一定時期內(nèi)社區(qū)矯正工作中存在的普遍性、傾向性問題，進(jìn)行匯總歸類，然后分析情況和原因，向主管機關(guān)提出針對性的監(jiān)督意見，以糾正社區(qū)矯正工作中的某類不當(dāng)執(zhí)法。三是強化社會監(jiān)督，社區(qū)矯正是一項系統(tǒng)性社會工程，檢察機關(guān)在執(zhí)法過程中，變封閉為開放，專門工作和群眾路線相結(jié)合，定期向社會公開社區(qū)矯正檢察工作情況，將法律監(jiān)督與社會監(jiān)督結(jié)合起來，以公開執(zhí)法的方式將社區(qū)矯正工作置于社會輿論監(jiān)督之下，將會有利于放大監(jiān)督效應(yīng)，取得良好的社會監(jiān)督效果。同時檢察機關(guān)也要爭取主動，把開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督情況通過不同形式向人大、政府及社會進(jìn)行通報，引起各級領(lǐng)導(dǎo)及社會各界更多人關(guān)心支持，為社區(qū)矯正檢察監(jiān)督營造良好工作氛圍，更好發(fā)揮監(jiān)督工作成效。

4.提升監(jiān)督能力水平，規(guī)范監(jiān)督權(quán)力行使

“打鐵還需自身硬”，要對社區(qū)矯正工作實施有效的監(jiān)督，檢察機關(guān)自身的監(jiān)督能力水平也必須進(jìn)一步提高。一是更新檢察監(jiān)督理念。在當(dāng)前社區(qū)矯正工作尚不完善，許多機制尚不健全的情況下，檢察機關(guān)更應(yīng)加大監(jiān)督力度。但在行使監(jiān)督職能過程中，檢察人員應(yīng)改變過去一邊倒的工作模式，樹立監(jiān)管和矯正并重的理念，堅持正確的職能定位，保證正確的監(jiān)督方向，妥善處理好監(jiān)督與配合的關(guān)系，明確自己應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎么做，做到不缺位、不越位，真正把社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作落到實處，切實維護(hù)法律的公平與正義。二是優(yōu)化人員配置，為應(yīng)對社區(qū)矯正給檢察機關(guān)帶來的新任務(wù)、新考驗，可考慮吸納一批政治立場堅定、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、組織協(xié)調(diào)能力強、講究工作方法、有豐富經(jīng)驗的檢察人員充實到監(jiān)所檢察監(jiān)督工作中來，并實行專人專職負(fù)責(zé)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。同時經(jīng)費和物質(zhì)保障問題也要提上議事日程并及時解決。三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，社區(qū)矯正檢察人員需要具備過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，所以必須加強對社區(qū)矯正檢察人員的專業(yè)培訓(xùn)，使其對社區(qū)矯正的國家政策、法規(guī)教育，治安形勢、矯正發(fā)展趨勢等有全局性了解，并學(xué)會抓難點、重點開展工作。同時要加強實務(wù)操作的規(guī)范性，堅持通過執(zhí)法實踐來鍛煉能力、提高素質(zhì)，通過提高素質(zhì)更好地履行監(jiān)督職責(zé)。四是建立監(jiān)督責(zé)任制，為防止檢察人員不認(rèn)真履行職責(zé)，隨意行使監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)應(yīng)根據(jù)自身實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)及工作規(guī)律，大膽摸索出適合本院的具有可操作性的內(nèi)部考核機制，建立相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任制，明確檢察人員的工作職責(zé)、工作程序、不履行職責(zé)造成嚴(yán)重后果的責(zé)任形式、對責(zé)任人員追究責(zé)任的主體和程序等，切實把人員和執(zhí)法活動納入到制度的有效約束之下，使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作更加規(guī)范化。