行政檢察工作發(fā)展現(xiàn)狀及展望

【摘要】檢察機關的行政檢察職能從目前看是一項比較新興的檢察業(yè)務工作，理論上和法律上都還有不少問題需要研究和探索，而且從國際上看，各國也沒有較為統(tǒng)一的制度規(guī)定。本文分別從行政訴訟法律監(jiān)督與特殊行政執(zhí)法行為監(jiān)督兩個維度對我國的行政檢察制度的構建作了展望，并提出從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，檢察機關實際上能夠在特殊情況下直接對行政行為實行有效的監(jiān)督。

【關鍵詞】行政檢察工作 行政檢察制度 法律監(jiān)督

一、關于行政檢察工作的現(xiàn)狀

1.行政檢察工作的含義

所謂行政檢察工作是指檢察機關為維護國家法律統(tǒng)一正確實施，依法獨立行使法律監(jiān)督權對人民法院、行政訴訟當事人及其他訴訟參與人的訴訟活動以及對行政機關特定的違法活動實行法律監(jiān)督的活動。其監(jiān)督的對象包涵了司法權與行政權兩個方面的內容，是檢察機關法律監(jiān)督權的重要組成部分。

2.檢察機關開展行政檢察工作的法律依據(jù)

一是憲法和法律層面的規(guī)定?！稇椃ā返?29條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關”，以及第131條“人民檢察院依照法律獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。應當說在這里，雖然規(guī)定了檢察機關是國家法律賦予的監(jiān)督機關，但具體的監(jiān)督內容方式范圍手段和領域等則沒有作明確規(guī)定，因為憲法畢竟是國家的根本法。對行政檢察權作比較明確規(guī)定的法律則是《行政訴訟法》，該法第10條規(guī)定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。該法第64條又規(guī)定了“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。《檢察官法》第33條第1款第2項對檢察官應當給予獎勵的情況中，包括了“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建設被采納效果顯著的”。該法雖然沒有具體提出檢察機關發(fā)檢察建議的條件和程序，但明顯隱含了檢察機關的檢察建議這一監(jiān)督手段，并進行鼓勵。《人民檢察院組織法》其中的第5條和第18條均規(guī)定了檢察機關對人民法院生效判決裁定（包括行政案件）可以提出抗訴的權力。

二是司法解釋層面的依據(jù)。司法解釋中除高檢院單獨制定下發(fā)的規(guī)定外，也包括了“兩高”共同制定的一些司法解釋，如2011年3月“兩高”制定的《關于對民事審判活動與行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的若干意見》，其內容除對行政訴訟中的一些程序性問題作規(guī)定外，還規(guī)定了“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機關有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關提出檢察建議，并將相關情況告知人民法院”（第11條）。本條的規(guī)定實際上是“兩高”明確了檢察機關可以對涉及行政訴訟活動過程中有關行政違法行為進行監(jiān)督。同月，“兩高”還制定了《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，其中的第8條規(guī)定“人民檢察院對人民法院執(zhí)行行政判決、裁定、行政賠償調解和行政決定的活動實施法律監(jiān)督，其范圍和程序參照本通知執(zhí)行”，本條的規(guī)定實際上明確了檢察機關對行政訴訟的監(jiān)督范圍可以包括對法院行政執(zhí)行活動的監(jiān)督。此外，高檢院也單獨制定了一些行政檢察方面的司法解釋，如2009年11月高檢院制定了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第五條規(guī)定檢察機關發(fā)出的檢察建議包括“行業(yè)主管部門或者主管機關需要加強或改進本行業(yè)或本部門管理監(jiān)督工作的”，這里的行業(yè)主管部門或者主管機關，包括了有關行政機關。此外，2013年3月，高檢院制定出臺了《深入推進民行檢察工作科學發(fā)展的意見》，提出“檢察機關在履行民行檢察職責過程中發(fā)現(xiàn)行政機關不依法履行職責的可以提出檢察建議促進依法行政和社會管理創(chuàng)新”的要求，則將檢察機關對行政行為的監(jiān)督擴展到了行政是否依法履行職責的范疇。

三是地方性法規(guī)。近年來，一些地方人大為積極推進依法治省戰(zhàn)略的實施，進一步強化法律監(jiān)督工作，維護社會公平正義，先后研究提出了加強行政檢察監(jiān)督的一些具體舉措，如山東、河北、福建、甘肅等省人大先后以決定、決議等形式制定了有關規(guī)定，如河北省人大通過》關于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》，要求有關部門“對檢察機關針對行政執(zhí)法工作提出的檢察建議，應當及時辦理，并于收到檢察建議書三十日內書面反饋辦理情況或結果”。福建省人大《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決定》第六條規(guī)定：“全省各級人民政府應當支持人民檢察院依法開展對訴訟活動的法律監(jiān)督工作，切實保障檢察經(jīng)費，改善執(zhí)法條件，督促相關行政執(zhí)法機關積極會同人民檢察院完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制?！蓖瑫r規(guī)定（各級人民政府）“對人民檢察院的檢察建議，要認真研究處理，及時反饋”。

以上這些規(guī)定應當說就是有關檢察機關行使行政檢察職能的主要規(guī)定。

二、有關國家在行政檢察職能方面制度規(guī)定

檢察機關的行政檢察職能從目前看是一項比較新興的檢察業(yè)務工作，理論上和法律上都還有不少問題需要研究和探索，而從國際上看，各國也沒有較為統(tǒng)一的制度規(guī)定，比如前蘇聯(lián)及俄羅斯的檢察機關擁有一般監(jiān)督權，其中的一般監(jiān)督的內容極其廣泛，包括了對國家機關、企業(yè)和個人違法行為的監(jiān)督，也當然包括了對行政機關的監(jiān)督。如前蘇聯(lián)檢察權屬性為監(jiān)督權，蘇聯(lián)憲法第113條、117條，《蘇聯(lián)檢察院組織法》第1條、第2條。規(guī)定對國家管理機關、企業(yè)事務單位公職人員和公民進行法律監(jiān)督（一般監(jiān)督）；對調查機關和偵查機關進行執(zhí)法監(jiān)督；對法律審理案件進行執(zhí)法監(jiān)督；對拘留場所、監(jiān)禁場所，對執(zhí)行法院判處的刑罰和其他強制措施進行執(zhí)法監(jiān)督；對違反社會主義所有制保護法的行為進行斗爭；同犯罪行為和其他違法行為進行斗爭；偵查犯罪案件，追究犯罪人的刑事責任，保證有罪必究；會同其他國家機關指定預防犯罪和其他違法行為的措施等”，現(xiàn)在的俄羅斯憲法也規(guī)定檢察機關“有權對公民法人遵守國家法律情況實行法律監(jiān)督”，其監(jiān)督的方式包括了“預先警告禁止違法、檢察長建議、檢察長抗議、對不合法的法令向法院或仲裁法院提請抗議”“針對行政違法可依據(jù)行政違法程序起訴加害人”等等，由此可以看出其行政檢察方面的職能是極其強大的。

而西方國家由于制度上的原因，特別是多數(shù)國家因把檢察機關歸屬于行政機關，因此一定程度上講其監(jiān)督職能包括行政檢察監(jiān)督職能，不如俄羅斯強大。但若我們仔細考察其制度，不難發(fā)現(xiàn)不少國家還是對檢察機關的行政檢察職能作出了明確的規(guī)定。在大陸法系國家中，如法國的最高檢察長就對國家整體執(zhí)法運動進行監(jiān)督，并對司法人員如律師、鑒定人員，以及特定的公共機構如獄政、私人教育機構的活動進行監(jiān)督。同時，法國的司法機關有權以公益代表人身份對行政機關因不當或違法行政行為損害社會公共利益向行政法院提出或參與訴訟，提出見解。在德國，檢察機關有權監(jiān)督律師的執(zhí)業(yè)活動（《聯(lián)邦律師條例》，122、123條）。此外，葡萄牙還規(guī)定了檢察機關有權監(jiān)督法律的合憲性進行監(jiān)督，即總檢察長可以要求憲法法院查守違憲情況。

在英美法系國家，美英兩國均有私人檢察長制度，規(guī)定了檢察總長或檢察總長授權，私人可以對不正當競爭或環(huán)境保護方面的不法行政行為提起訴訟。如英國有檢察總長，在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，可為某種違法而提起訴訟。此外，美國的檢察總長還可以對聯(lián)邦各執(zhí)法官署、聯(lián)邦調查局、藥品管理局、移民歸化局、監(jiān)獄局、假釋委員會等機構進行監(jiān)督。

結論，雖然各國的國家制度存在差異，對檢察機關的行政檢察權的授權上有所區(qū)別，但總體而言，各國行政檢察制度還是檢察制度的一項重要內容，比較突出的特點：一是檢察機關對行政權的監(jiān)督比較普遍；二是手段上以提起訴訟方式為主要手段；三是保護的對象上以維護公共利益為出發(fā)點。這些規(guī)定與我國行政檢察職能以訴訟監(jiān)督為主的規(guī)定在內容上有較大的區(qū)別。

三、我國行政檢察制度的展望

對檢察機關行政檢察職能的未來展望，筆者認為可以從兩個維度展開：

一個維度就是健全行政訴訟法律監(jiān)督制度。從行政訴訟的含義而言，應當包括了起訴、受理、立案、審理、判決和執(zhí)行等過程?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的檢察機關有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督，一方面，就應當包括檢察機關對行政訴訟的全過程監(jiān)督，而不僅僅是對生效判決裁定的監(jiān)督。從這個意義上講，檢察機關對行政訴訟實行法律監(jiān)督就應當包括對立案受理環(huán)節(jié)、撤訴環(huán)節(jié)、裁判環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從修改后的民事訴訟法來看，檢察機關對民事訴訟的監(jiān)督，已從民事審判監(jiān)督擴展到了民事訴訟監(jiān)督，并明確監(jiān)督的范圍包括了調解和執(zhí)行環(huán)節(jié)，應當說，就是改變了過去原民事訴訟法規(guī)定的檢察機關只對民事審判活動實行法律監(jiān)督的規(guī)定。為此，筆者認為，由于行政訴訟法原本就規(guī)定了檢察機關的監(jiān)督范圍就是對行政訴訟實行法律監(jiān)督，因此其監(jiān)督的范圍當然涵蓋了訴訟的全過程。相對民事訴訟的受理立案而言，行政訴訟受理立案難在基層法院始終是個難題。不少地方的基層法院出于種種原因對公民起訴的行政案件，普遍存在既不受理也不立案的現(xiàn)象。對此，群眾反映比較強烈。我們認為，這個問題的存在既損害了當事人的訴權，容易激化矛盾，也嚴重損害司法的權威與公信力。對此現(xiàn)象，筆者認為，通過強化檢察機關立案監(jiān)督職能能夠一定程度上解決這個問題。比如參照刑事立案監(jiān)督的規(guī)定，由檢察機關通過向人民法院發(fā)要求說明不立案理由通知書以及直接發(fā)立案通知書等形式進行監(jiān)督，可以較好地解決這個問題。從司法經(jīng)驗來看，在1997刑事訴訟法實施之前，公安機關在立案環(huán)節(jié)上也同樣存在“三不”現(xiàn)象，當時群眾反映同樣是強烈的。此外，刑訴法規(guī)定了檢察機關的立案監(jiān)督權。通過十多年的努力，從全國情況看，總體而言，公安機關在立案環(huán)節(jié)上的突出問題應當說得到了較好解決，由此，我們認為如果能夠通過立法進一步明確檢察機關的行政立案監(jiān)督權，那么解決“三不”案件問題也會有一個良好的契機。

此外，筆者認為，檢察機關對法院的執(zhí)行活動也應當進行監(jiān)督。對于行政執(zhí)行活動的監(jiān)督問題，“兩高”在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知的會簽文件第8條已作了明確規(guī)定，“人民檢察院對人民法院執(zhí)行行政判決裁定行政賠償調解和行政決定的活動實施法律監(jiān)督，其范圍和程序參照本通知執(zhí)行”。由于行政訴訟的執(zhí)行包涵了行政裁判的執(zhí)行和行政非訴執(zhí)行。因此，檢察機關從理論上講應當將這兩種執(zhí)行活動均納入監(jiān)督范圍。此外，由于個別有強制執(zhí)行力的行政機關也可以對行政裁判和非訴行政行為進行強制執(zhí)行，二者間性質、內容并無區(qū)別，有時還能互相切換。如海關法規(guī)定，海關對生效的決定既可以自行強制執(zhí)行，也可以申請法院強制執(zhí)行。因此，檢察機關對行政執(zhí)行活動的監(jiān)督也應當包括對行政機關自行強制執(zhí)行行為的監(jiān)督。

另一個維度就是強化對特殊行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。一般的理論認為，從行政訴訟法的立法本意來講，當事人認為其合法權益受到行政機關的侵害，他應當是以提起行政訴訟方式尋求司法保障。只有當他認為人民法院的判決裁定有錯誤才可以向檢察機關申訴。因此，檢察機關不能直接對行政行為實行法律監(jiān)督。這種監(jiān)督模式有時被戲稱為“螳螂捕蟬，黃雀在后”的模式，檢察機關作為“黃雀”是不能直接躍過“螳螂”去捕“蟬”的。因此，檢察機關是不能直接監(jiān)督行政權的。事實上，這種認識并不完全正確。我們姑且不說檢察機關對行政機關工作人員職務犯罪行為有監(jiān)督權，這種監(jiān)督權算不算檢察機關對行政行為的監(jiān)督權。僅就國務院與高檢院的《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作意見》所明確的內容而言，事實上就賦予了檢察機關對行政行為的審查權和監(jiān)督權，若是檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關存在以罰代刑現(xiàn)象，可以要求公安機關刑事立案。此外，“兩高”《關于對民事審判活動和行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的若干意見》第11條，“也規(guī)定了檢察機關辦理行政申請案件，發(fā)現(xiàn)行政機關有違反法律、可能影響人民法院公正審理行為的，應當向行政機關提出檢察建議，并將相關情況告知人民法院”，“兩高”關于“部分地區(qū)開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知”，第五條“對于國家機關等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當干預難以執(zhí)行的，人民檢察院應當向相關國家機關等提出檢察建議”。上述兩條款，應當說，也明確了檢察機關在訴訟過程中承擔了附帶的監(jiān)督行政機關的職能。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，從現(xiàn)行的法律規(guī)定上講，檢察機關事實上是能夠在特殊情況下直接對行政行為實行監(jiān)督的，主要體現(xiàn)在：一是刑事相銜接；二是訴訟相銜接。

除此以外，我們認為對其他一些更為特殊的情況，也應當發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，具體可以分為兩個部分。

一是對侵害人身自由權行政行為的監(jiān)督。由于人身權是公民最基本的權利，對人身自由權的保護必須有更為特殊的規(guī)定，是保護人權的一條底線，也是法制社會的重要原則。從《行政處罰法》的規(guī)定看，該法第10條就明確規(guī)定“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由外的行政處罰”；國務院轉發(fā)公安部的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，也明確規(guī)定了檢察機關對勞動教養(yǎng)活動實行法律監(jiān)督；《人民檢察院組織法》第五條第一款第五項也規(guī)定“檢察機關對刑事案件判決裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法實行監(jiān)督”。目前，有權對公民人身自由權進行處罰的僅有公安機關，隨著收審、勞教制度的廢止，目前能夠對公民人身自由進行處罰和即時強制的行政行為僅有行政拘留、留置和收容教育。這些行為的執(zhí)行機關都是公安機關。根據(jù)《人民警察法》第42條規(guī)定，“人民警察執(zhí)行職務，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關的監(jiān)督”。因此，檢察機關對其拘留、留置和收容教育的處罰行為也應當納入檢察機關監(jiān)督范圍。

二是對侵害社會公益行為的監(jiān)督。所謂行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織，認為行政機關的違法行為侵害社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。相對于行政相對人提起的訴訟，根據(jù)目前的行政訴訟法，對行政相對人的司法保護可以通過提起行政訴訟方式來解決，當事人不服判決還可以上訴、申請再審或申請抗訴?？傮w而言，有一個比較完整的救濟手段和程序，但對于國家和社會公共利益受侵害，由于沒有具體明確的受害人，也就出現(xiàn)了無人有權或需要提起訴訟的司法空白點。由此，大量損害公共利益和國家利益的問題無法得到保護。對此類行政侵權行為提起訴訟，理論上講公民個人、團體也是可以提起的，但從當前我國法治發(fā)展水平看，以及出于防止公民、社會團體訴權的濫用可能角度出發(fā)，由檢察機關承擔公共訴訟公訴機關反而是較為可行的方案。一方面檢察機關本身擁有較為強大的訴訟資源，可以較好履行公訴職能；另一方面檢察機關從性質上講就是社會公共利益的代表者，賦予檢察機關行政公益訴訟職能是必要的也是可行的；再者，檢察機關作為國家公權機關，國家授權的資源畢竟是有限的，同時，其本身有維持自身權威的意愿，這就會有效抑制其濫訴的沖動。從國外的經(jīng)驗看，無論是俄羅斯還是大陸法系的法國還是英美法系的英美各國，均賦予了檢察機關提起公益訴訟的職能，檢察機關在履行職能過程中也較好地完成了職責任務。因此，我國行政機關來承擔這項職能是比較科學也是比較合理的。同時，從訴訟經(jīng)濟原則出發(fā)，同時也為發(fā)揮行政機關自我糾錯的職能作用，我們認為在行政公益訴訟中，應當設置前置程序，即應當先由檢察機關向行政機關發(fā)出檢察建議后，行政機關不改正或糾錯的，檢察機關才能向人民法院提起訴訟。